CÁC KHÁI NIỆM TƯ NHÂN HÓA – XÃ HỘI HOÁ VÀ
QUAN HỆ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ (PPP) (1)
TS. Phạm Sỹ Liêm
Phó Chủ tịch Tổng hội Xây dựng VN
Viện trưởng Viện Nghiên cứu Đô thị & Phát triển hạ tầng
1. Vai trò của chính quyền đô thị trong cung ứng dịch vụ công cộng đô thị
Dịch vụ công cộng đô thị rất cần thiết cho cuộc sống hàng ngày của mọi người dân và cho mọi hoạt động sản xuất kinh doanh trong đô thị, vì vậy chính quyền đô thị có nhiệm vụ phải bảo đảm cung ứng chúng đầy đủ và kịp thời với chất lượng tốt để đô thị vận hành được thông suốt và có hiệu quả. Vì lẽ đó, theo truyền thống thì từ xa xưa chính quyền đô thị đã tự mình tổ chức việc sản xuất và cung ứng miễn phí nhiều dịch vụ công cộng thiết yếu như hè đường, dịch vụ thoát nước, chiếu sáng đường phố ban đêm, cứu hỏa v.v… và thu thuế để trang trải chi phí. Dần dần nhiều dịch vụ mới được phát triển như cấp điện, cấp nước máy, điện thoại, thu gom rác…, các dịch vụ này có thu phí. Nói chung dịch vụ công cộng đô thị đều do các tổ chức sự nghiệp thuộc chính quyền đô thị cung ứng, trừ cấp điện và điện thoại thì do công ty quốc gia độc quyền, chỉ dịch vụ cấp nước đôi khi được nhượng quyền (concession) cho khu vực tư nhân thực hiện theo hợp đồng ký kết với chính quyền (Pháp).
Sau Thế chiến II kinh tế thế giới phát triển mạnh mẽ, kéo theo quá trình đô thị hóa nhanh, khiến nhu cầu dịch vụ công cộng đô thị tăng trưởng vượt khả năng đáp ứng của ngân sách. Để vượt qua thách thức này, chính phủ nhiều nước tìm cách thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân thông qua các hình thức Hợp đồng BOT, BTO, BT…, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, thậm chí bán lại doanh nghiệp nhà nước cho tư nhân. Nhưng vì đây là những dịch vụ công cộng thiết yếu cho đời sống và sản xuất trong đô thị, một số còn có tính độc quyền tự nhiên, nên chính quyền không thể phó mặc hoàn toàn việc cung ứng chúng cho khu vực tư nhân như đối với các sản phẩm hàng hóa khác mà phải giám sát việc cung ứng đó về số lượng, chất lượng, thời gian và giá cả.
Tuy đã tích lũy được một số kinh nghiệm thu hút khu vực tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ công cộng đô thị nhưng các nước vẫn đang gặp phải nhiều thách thức trong vấn đề này, đó là:
(1). Giá cả dịch vụ vừa phải đảm bảo cho nhà kinh doanh đạt được lợi nhuận mong đợi, nhưng đồng thời cũng phải được sự đồng thuận của người tiêu dùng và phù hợp với khả năng chi trả của người nghèo.
(2). Vì thời gian hoàn vốn dài nên việc huy động vốn trên thị trường tài chính không dễ dàng.
(3). Khuôn khổ pháp lý phải rành mạch và có hiệu lực cao để giảm thiểu và quản lý rủi ro có hiệu quả, tạo được niềm tin lẫn nhau giữa chính quyền, bên cung ứng và người tiêu dùng dịch vụ.
2. Các khái niệm tư nhân hóa, xã hội hóa.
2.1. Quá trình hình thành các khái niệm tư nhân hóa, sự tham gia của khu vực tư nhân, quan hệ đối tác công tư
Khi mới bắt đầu “mở cửa’ lĩnh vực dịch vụ công cộng đô thị cho khu vực tư nhân vào đầu tư, các nhà làm chính sách gọi đó là quá trình tư nhân hóa. Sau một thời gian, người ta nhận thấy cách gọi đó không thích hợp lắm vì kinh doanh hàng hóa công cộng không hoàn toàn giống với kinh doanh hàng hóa tư, và chính quyền vẫn có trách nhiệm bảo đảm cung ứng (providing) đầy đủ dịch vụ công cộng đô thị dù rằng việc sản xuất (producing) chúng đã chuyển giao cho khu vực tư nhân. Do đó người ta thay từ tư nhân hóa bằng từ sự tham gia của khu vực tư nhân (Private Sector Participation/PSP). Tuy vậy, cụm từ này vẫn chưa phản ánh đúng thực chất của chính sách thu hút tư nhân vào lĩnh vực dịch vụ công cộng nên khoảng vài chục năm gần đây người ta dùng cụm từ quan hệ đối tác công-tư (Public-Private Partnership/PPP). Cách gọi này thể hiện quan hệ bình đẳng cùng chia sẻ lợi ích, trách nhiệm và rủi ro (có thể gọi tắt là 3 chia sẻ) giữa chính quyền, bên cung ứng và cộng đồng tiêu dùng dịch vụ.
Trong chuyên văn quốc tế người ít dùng từ “xã hội hóa” trong trường hợp tương tự mà dùng chủ yếu trong xã hội học để chỉ quá trình một hiện tượng, hành vi hay quan điểm từ một số ít người lan rộng ra trong xã hội.
2.2. Quá trình hình thành các khái niệm xã hội hóa và quan hệ đối tác công-tư ở Việt Nam
Ở nước ta, trong Luật Đầu tư nước ngoài năm 1987(và trong các Luật thay thế tiếp theo) đã nêu ra các Hợp đồng BOT, BTO và BT về xây dựng và kinh doanh công trình kết cấu hạ tầng. Như vậy PPP ở nước ta được chú ý trước tiên như một hình thức đầu tư nước ngoài, với lý do rất dễ hiểu là vào giai đoạn đó khu vực kinh doanh tư nhân nước ta mới bắt đầu hình thành và rất yếu ớt. Tuy vậy, đến Báo cáo tổng kết Chương trình khoa học-công nghệ cấp nhà nước (KC11) về “Nâng cao hiệu quả quản lý và xây dựng đô thị” (1991-1995) của Bộ Xây dựng thì đã nêu lên vấn đề “xóa bỏ bao cấp trong dịch vụ công cộng đô thị, thu hút nguồn lực tài chính của Nhà nước, của bản thân đô thị, nguồn vốn vay của các tổ chức tài chính quốc tế, nguồn vốn viện trợ của các chính phủ, vốn đầu tư của nước ngoài và thu hút sự tham gia của tư nhân và cộng đồng dân cư”. Thế nhưng mới dừng lại ở kết quả nghiên cứu mà thôi.
Về đường lối của Đảng thì Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ VIII (1996) chưa đề cập rõ ràng và nhất quán đến PPP. Trong khi nhấn mạnh “ tập trung nguồn lực để phát triển kinh tế nhà nước trong những ngành, những lĩnh vực trọng yếu như kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội…”(tr.93) thì cũng đưa ra chủ trương “cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước để huy động thêm vốn, tạo thêm động lực…, không phải để tư nhân hóa” (tr.94), “đa dạng hóa các nguồn vốn đầu tư cho các hoạt động khoa học và công nghệ” (tr.107),”thu hút nguồn đầu tư từ các cộng đồng, các giới, trong và ngoài nước cho giáo dục, đào tạo” (tr.110). Thực hiện chủ trương này, tháng 3/2000 Chính phủ ban hành Nghị định số 06 về việc hợp tác đầu tư với nước ngoài trong lĩnh vực khám chữa bệnh, giáo dục đào tạo, nghiên cứu khoa học.
Văn kiện Đại hội Đảng lần thừ IX (2001) đã đề cập cụ thể hơn đến “tạo điều kiện để kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài phát triển thuận lợi, hướng vào xuất khẩu, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội…” (tr.99), “các chính sách xã hội được tiến hành theo tinh thần xã hội hóa”(tr.108), và “thực hiện chủ trương xã hội hóa giáo dục”(tr.111). Chiến lược ổn định và phát triển kinh tế-xã hội đến năm 2000 cũng đề cập đến “các doanh nghiệp và nhân dân … góp phần cùng Nhà nước đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng và công trình phúc lợi” (tr.31).
Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X (2006) tiến thêm một bước, nhấn mạnh “ doanh nghiệp cổ phần…thúc đẩy xã hội hóa sản xuất, kinh doanh và sở hữu” (tr.83), “huy động các nguồn lực trong và ngoài nước để xây dựng đồng bộ kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội,…hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội ở các đô thị lớn, hệ thống thủy lợi, cấp thoát nước”(tr.92), “thực hiện xã hội hóa giáo dục”(tr.97), “phát triển các dịch vụ y tế công nghệ cao và ngoài công lập”(tr.102), “khuyến khích đầu tư trong và ngoài nước phát triển các dịch vụ công cộng”(tr.105) (Ghi chú tại tr.202: chủ yếu bao gồm giáo dục và đào tạo; y tế; khoa học và công nghệ; văn hóa; thể dục, thể thao), “khuyến khích, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế, kể cả doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tham gia phát triển lĩnh vực kết cấu hạ tầng”(tr.199).
Chính phủ đã ban hành Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/ 11/2009 về đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT, BTO và BT. Ngày 27/ 01/ 2011, Bộ KH&ĐT ra Thông tư số 03/2011/TT-BKHĐT hướng dẫn thực hiện Nghị định này. Đến ngày 05/4/2011 Chính phủ lại có Nghị định số 24/2011/NĐ-CP sửa đổi một số điều của Nghị định 108/2009/NĐ-CP, theo đó các lĩnh vực đầu tư được khuyến khích là:
a) Đường bộ, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ;
b) Đường sắt, cầu đường sắt, hầm đường sắt:
c) Cảng hàng không, cảng biển, cảng sông;
d) Hệ thống cung cấp nước sạch; hệ thống thoát nước; hệ thống thu gom, xử lý nước thải, rác thải;
đ) Nhà máy điện, đường dây tải điện:
e) Các công trình kết cấu hạ tầng y tế, giáo dục, đào tạo, dạy nghề, văn hóa, thể thao và trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước;
g) Các công trình kết cấu hạ tầng khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
Gần đây một số Hội thảo về hình thức đối tác công-tư được tổ chức có quốc tế tham gia. Chính phủ thành lập Ban chỉ đạo thực hiện hình thức này và tháng 11/2010 Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 71/2010 ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công-tư, trong các lĩnh vực thí điểm đầu tư có bao gồm hệ thống cung ứng nước sạch và môi trường (nhà máy xử lý chất thải), thuộc đối tượng dịch vụ công cộng đô thị trong đề tài nghiên cứu này.
Qua việc trích dẫn nói trên có thể thấy ở nước ta có nhiều cách gọi việc tư nhân tham gia vào lĩnh vực hạ tầng và cung ứng dịch vụ công cộng như:
- Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước;
- Đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư;
- Thu hút nguồn đầu tư;
- Hợp tác đầu tư với nước ngoài;
- Các doanh nghiệp và nhân dân cùng góp phần;
- Xã hội hóa;
- Các thành phần kinh tế tham gia phát triển lĩnh vực kết cấu hạ tầng;
- Đầu tư theo quan hệ đối tác công-tư.
Chủ trương xã hội hóa được nêu ra chủ yếu cho các ngành giáo dục đào tạo và y tế, mở rộng cho khoa học công nghệ, văn hóa và thể dục, thể thao. Đối với dịch vụ hạ tầng kỹ thuật thì nhấn mạnh đến sự tham gia đầu tư, hình thức đối tác công-tư.
Như vậy, trong đề tài nghiên cứu này thì nghiên cứu chủ trương xã hội hóa dịch vụ công cộng đô thị với 5 ngành dịch vụ cụ thể đã nêu, chính là nghiên cứu áp dụng phương thức quan hệ đối tác công-tư vào các ngành dịch vụ công cộng đó.
2.3. Định nghĩa quan hệ đối tác công-tư
Có nhiều cách định nghĩa PPP:
(1) Darrin Grimsey và Mervin K. Lewis thì đưa ra định nghĩa là “một mối quan hệ chia sẻ rủi ro dựa trên nguyện vọng của khu vực công với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân hay thiện nguyện cùng chia sẻ việc cung ứng một đầu ra (outcome) và/hoặc dịch vụ công cộng được thỏa thuận công khai.”(1)
(2) Từ điển Bách khoa mở Wikipedia lại mô tả đó là: “một dịch vụ của chính quyền hay thương vụ tư nhân được cấp vốn và vận hành thông qua quan hệ đối tác giữa chính quyền với một hoặc nhiều công ty thuộc khu vực tư nhân, thể hiện bằng một hợp đồng giữa hai bên, trong đó bên tư nhân cung ứng dịch vụ công/dự án và đảm nhiệm rủi ro về tài chính, kỹ thuật và vận hành.”
(3) Ở nước ta, trong Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư vừa được Thủ tướng Chính phủ ban hành theo quyết định 71/2010, PPP được định nghĩa là “việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án”.
Quy chế nêu rõ “tổng hợp các hình thức tham gia của Nhà nước bao gồm: Vốn Nhà nước, các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính có liên quan, được tính trong tổng vốn đầu tư của Dự án, nhằm tăng tính khả thi của Dự án. Căn cứ tính chất của từng Dự án, Phần tham gia của Nhà nước có thể gồm một hoặc nhiều hình thức nêu trên. Phần tham gia của Nhà nước không phải là phần góp vốn chủ sở hữu trong Doanh nghiệp dự án, không gắn với quyền được chia lợi nhuận từ nguồn thu của Dự án”.
Tham khảo các định nghĩa nói trên, PPP nên được định nghĩa là:
Quan hệ đối tác công-tư là việc Nhà nước cùng với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân hay thiện nguyện cùng phối hợp và chia sẻ rủi ro để thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung ứng dịch vụ công cộng trên cơ sở Hợp đồng quan hệ đối tác.
Định nghĩa này nêu rõ tính chất của mối quan hệ không phải là quan hệ mua bán mà là quan hệ đối tác, theo đó cả hai bên thỏa thuận cùng phối hợp thúc đẩy thực hiện một dự án kết cấu hạ tầng. Về tài chính, PPP không chỉ nhằm thu hút vốn đầu tư tư nhân để bổ sung cho vốn đầu tư công, mà còn nhằm giảm chi ngân sách thông qua sử dụng đối tác tư nhân vào quản lý vận hành tiện ích và cung ứng dịch vụ công cộng.
2.4. Sự khác biệt giữa tư nhân hóa và quan hệ đối tác công-tư
Tư nhân hóa và xã hội hóa đều đề cập đến quá trình mở cửa một ngành hay một lĩnh vực thuộc sở hữu nhà nước, do Nhà nước nắm độc quyền, cho khu vực phi nhà nước (tư nhân, cộng đồng, thành phần nước ngoài…) tham gia với nhiều hình thức. Tuy vậy giữa hai khái niệm đó vẫn có sự khác nhau rất lớn, không chỉ vì bên tham gia là khu vực tư nhân mà thôi (trong tư nhân hóa) hay bao gồm nhiều thành phần hơn, kể cả cộng đồng (trong xã hội hóa), mà chủ yếu là ở mối quan hệ giữa chính quyền với bên cung ứng dịch vụ. Trong tư nhân hóa, sau khi đã chuyển giao công việc kinh doanh (đầu tư xây dựng, vận hành công trình và phân phối dịch vụ) cho tư nhân thì chính quyền chỉ còn làm công việc quản lý nhà nước thông qua các công cụ luật pháp, hành chính, tài chính (thuế), mọi rủi ro kinh doanh đều do tư nhân gánh chịu. Trong xã hội hóa, mà cụ thể là hình thức đối tác công-tư, ngoài trách nhiệm quản lý nhà nước chính quyền còn là một bên đối tác tham gia có quyền lợi và trách nhiệm rõ ràng. Có thể nói thực chất mối quan hệ đó là “quan hệ ba chia sẻ”, tức là cùng chia sẻ lợi ích, cùng chia sẻ trách nhiệm và cùng chia sẻ rủi ro. (Xin lưu ý: lợi ích/benefit chứ không phải lợi nhuận/ profit). Mức độ chia sẻ trong từng mặt có thể nhiều ít khác nhau tùy theo mô hình PPP được lựa chọn áp dụng, nhưng tựu trung vẫn phải bao gồm cả ba mặt đó.
Mô hình PPP cho phép vận dụng cơ chế thị trường vào lĩnh vực cung ứng dịch vụ công cộng. Việc lựa chọn đối tác tư nhân thường được thực hiện thông qua đấu thầu để thúc đẩy cạnh tranh.
…
(còn nữa)
|