Quản lý chất lượng công trình xây dựng ở Việt Nam từ năm 1954 đến 2009.[12/08/09]
10/08/2009 16:38
Đập bê tông đàm lăn Định Bình (Bình Định)
QUẢN LÝ CHẤT LƯỢNG CÔNG TRÌNH XÂY DỰNG Ở VIỆT
Th.s. Lê Phương Thảo
Cục Quản lý xây dựng công trình,
Bộ Nông nghiệp và PTNT
Quản lý chất lượng công trình xây dựng trong nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt
Hiện nay với nền kinh tế nhiều thành phần, hoạt động xây dựng đã trở nên rất đa dạng về mọi yếu tố. Đến nay, các doanh nghiệp nhà nước đang được chuyển dần thành các công ty cổ phần, vì vậy cách quản lý chỉ đạo của Nhà nước cũng thay đổi rất nhiều. Áp dụng phương thức quản lý mới, đồng thời với việc học tập tham khảo kinh nghiệm của nước ngoài, chúng ta vẫn cần áp dụng những kinh nghiệm của phương thức quản lý truyền thống đáp ứng với thực tiễn.
Trung tâm Hội nghị quốc gia (Hà Nội)
Quá trình hình thành và phát triển của công tác quản lý chất lượng công trình xây dựng (CLCTXD) ở Việt Nam từ năm 1954 đến nay, có thể được tổng hợp khái quát như sau:
1. Thời kỳ trước năm 1954 (trước hiệp định Giơ-ne-vơ):
Theo các nhà nghiên cứu về lịch sử và luật cho biết: các triều Vua phong kiến ở nước ta cũng có quy định một số điều nhằm phục vụ cho việc quản lý xây dựng, điều này được thể hiện trong Bộ luật Hồng Đức cũng như trong Bộ luật Gia Long, nhưng nội dung chủ yếu là những quy định về xây dựng cung đình, xây dựng nhà cho Vua, quan. .. có một số quy định về xây dựng đê điều và đường sá.. .
Trước năm 1954 Việt Nam còn rất nghèo nàn lạc hậu, nhân dân không đủ cơm ăn áo mặc, nhà ở chủ yếu là nhà tranh vách đất, đường làng là đường đất, một vài nơi khá hơn có một số đoạn đường lát gạch, đường cấp huyện, tỉnh cũng là đường đất hoặc tốt hơn thì là đường cấp phối. Do đó vấn đề quản lý xây dựng ở nông thôn là không có nhu cầu. Vấn đề quản lý xây dựng chỉ đặt ra ở các đô thị, nhưng ở đô thị nhu cầu cầu xây dựng cũng không nhiều. Vì khối lượng xây dựng không lớn, mà quy chế lại chặt chẽ, thể hiện ở một số văn bản về quản lý xây dựng trong thời Pháp thuộc và dưới chính thể ngụy quyền, như: Nghị định của Toàn quyền Đông Dương ngày 15 tháng 01 năm 1903 về vấn đề công trình công cộng, với 06 chương và 51 điều quy định; Nghị định ngày 15 tháng 6 năm 1930 về việc trưng dụng đền bù đất các công trình vì mục đích công của Chính phủ Pháp được sao gửi và áp dụng cho các nước thuộc địa của Pháp, với 11 chương và 126 điều quy định. . . và còn nhiều quy định liên quan đến xây dựng. Nên đội ngũ viên chức thực thi pháp luật xây dựng khá thuận lợi.. . Hiện tượng tiêu cực có thể nói không xảy ra vì lương tháng của viên chức đủ để nuôi cả gia đình và còn dư một chút. Mọi người ý thức được rằng họ sẽ bị thiệt hại rất nhiều nếu như họ không chấp hành pháp luật. Có thể xem dấu ấn xây dựng ở thời kỳ này đã để cho chế độ sau một khối lượng xây dựng không lớn nhưng khá hoàn chỉnh, chất lượng công trình bền vững với niên hạn sử dụng và tương thích với quy mô của nó. Vì thế gọi Sài Gòn là hòn ngọc của Viễn Đông, Hà Nội là thành phố của cây xanh và kỷ niệm - vấn đề rất có ý nghĩa, một phần chính cũng từ các công trình kiến trúc có giá trị mang lại.
 |
|
Cầu Rạch Miễu trên sông Tiền (Tiền Giang – Bến Tre) |
2. Thời kỳ từ năm 1954 đến năm 1994 (Thời kỳ bao cấp):
Đầu tư xây dựng trong giai đoạn này, có thể nói toàn bộ là sử dụng vốn ngân sách nhà nước cấp. Việc quản lý xây dựng theo cơ chế chỉ đạo tập trung.
Thời kỳ này có những văn bản quản lý xây dựng, như sau:
- Trước khi có một Nghị định tương đối toàn diện và đồng bộ về quản lý XDCB điển hình cho thời kỳ bao cấp (Nghị định 232/CP ngày 06 tháng 6 năm 1981) thì Chính phủ đã có những văn bản số 354/TTg ngày 05 tháng 8 năm 1957 về tăng cường quản lý kiến thiết cơ bản, Nghị định 64/CP ngày 19 tháng 11 năm 1960 của Chính phủ ban hành Điều lệ cấp phát kiến thiết cơ bản, Nghị định 242/CP ngày 31 tháng 12 năm 1971 của Chính phủ ban hành Điều lệ lập, thẩm tra và xét duyệt thiết kế công trình xây dựng và các Nghị định thông tư khác (số 50/CP ngày 01 tháng 04 năm 1969, số 120-TTG ngày 19 tháng 11 năm 1969, số 91-TTG ngày 10 tháng 9 năm 1969, số 113-TTg ngày 25 tháng 3 năm 1971, số 217-TTG ngày 13 tháng 6 năm 1975, số 385/HĐBT ngày 07 tháng 11 năm1990). Thời kỳ này kéo dài từ năm 1954 cho đến 20 tháng 10 năm 1994 khi Chính phủ ban hành Nghị định 177/CP.
- Nội dung của những văn bản về công tác quản lý XDCT của thời kỳ này cần phải thể hiện đúng đường lối xây dựng chủ nghĩa xã hội và chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Đảng và Nhà nước nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn vốn đầu tư, khai thác tốt tài nguyên, tiềm năng lao động, đất đai và mọi tiềm lực khác. . . Chủ trương đầu tư và kế hoạch ĐTXDCB phải góp phần đảm bảo nhịp độ phát triển nền kinh tế một cách cân đối, nhịp nhàng, hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý trong từng giai đoạn, nâng cao hiệu quả kinh tế xã hội, tăng sản phẩm xã hội, tăng thu nhập quốc dân và đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của xã hội.
Ở giai đoạn này, việc quản lý XDCB đảm bảo năm nguyên tắc:
- Thực hiện kế hoạch hóa và đồng bộ;
- Quản lý chặt chẽ để đảm bảo hiệu quả kinh tế của vốn đầu tư. Thực hiện hạch toán kinh tế và vận dụng các đòn bẩy kinh tế để giải quyết đúng đắn các mối quan hệ về lợi ích;
- Tuân thủ trình tự XDCB;
- Thực hiện sự quản lý thống nhất của Nhà nước;
- Phân định rõ chức năng quản lý Nhà nước với quản lý sản xuất kinh doanh, đề cao trách nhiệm của các tổ chức sản xuất, kinh doanh.
Thời kỳ đầu của chế độ bao cấp, việc XDCB trong lĩnh vực Nhà nước thì chỉ có vốn ngân sách, còn khu vực tập thể là vốn của hợp tác xã, mảng tư nhân không được đề cập đến (tư nhân xây dựng gần như không đáng kể). Giai đoạn sau của thời kỳ bao cấp đã đề cập đến vốn vay và vốn tự có của các doanh nghiệp, huy động vốn góp của tập thể.
3. Thời kỳ từ năm 1994 đến 2003 (Những tìm kiếm ban đầu cho cơ chế thị trường):
Có thể nói thời kỳ bao cấp của quản lý XDCB ở nước ta kéo dài đến tháng 10 năm 1994 (căn cứ vào các văn bản chính thức về quản lý đã được ban hành). Nhưng thực tế, từ trước đó các nhà hoạch định cơ cấu và chính sách đã tìm kiếm một cơ chế quản lý phù hợp với kinh tế thị trường đang bắt đầu hình thành.
Vào cuối năm 1979 và những năm của thập kỷ 80, tư tưởng “nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường” chưa du nhập vào được trong các văn bản quản lý xây dựng cơ bản. Do đó Nghị định 232/CP ngày 6-6-1981 chỉ là hệ thống hóa, tập hợp và thay thế một loạt các văn bản cũ mà chưa có sự thay đổi nào về chất lượng, vẫn là văn bản phục vụ cho chế độ bao cấp, kế hoạch hóa.
Đường lối đổi mới kinh tế của Đảng được cụ thể rõ dần qua các Nghị quyết của Trung ương khóa V và cho đến Đại hội VI (1986), chiến lược đổi mới cơ chế quản lý kinh tế của Đảng đã khẳng định “Cho tới nay, cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp về cơ bản chưa bị xóa bỏ, cơ chế mới chưa được thiết lập đồng bộ”. Nghị quyết của Đảng cũng đã chỉ rõ “Đổi mới cơ chế quản lý là một quá trình cải cách có ý nghĩa cách mạng sâu sắc, là cuộc đấu tranh giữa cái mới với cái cũ, cái tiến bộ với cái lạc hậu”. Về quản lý xây dựng cơ bản, tư tưởng chỉ đạo này đã được thể hiện trong Nghị định 385/HĐBT ngày 7-11-1990. Tuy vậy Nghị định 385/HĐBT cũng không đáp ứng được vì còn mang nặng cơ chế quản lý tập trung của thời bao cấp, thể hiện ở chỗ vẫn coi việc đầu tư xây dựng cơ bản phải thực hiện theo kế hoạch hóa toàn diện và đồng bộ, đó là một yêu cầu mà trong thực tế không thể làm được ngay từ khâu lập kế hoạch chứ chưa nói đến kiểm soát kế hoạch hoặc điều hành việc thực hiện kế hoạch đó.
Chỉ đến khi có Nghị định 177/CP ngày 20-10-1994 thay thế cho các Nghị định 385/HĐBT ngày 7-11-1990 và Nghị định 237-HĐBT ngày 19-9-1985 thì lúc đó không còn nhắc đến nguyên tắc “phải thực hiện theo kế hoạch hóa toàn diện và đồng bộ”… cũng như không nhắc đến “Chủ trương đầu tư và kế hoạch hóa đầu tư xây dựng cơ bản phải góp phần đảm bảo nhịp độ phát triển nền kinh tế một cách cân đối nhịp nhàng”…
Yêu cầu cơ bản của quản lý đầu tư và xây dựng trong Nghị định 177/CP là: Đảm bảo mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế xã hội trong từng thời kỳ theo định hướng XHCN, thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân; huy động sử dụng vốn có hiệu quả cao nhất, khai thác tốt tài nguyên, tiềm năng lao động, đất đai… bảo vệ môi trường sinh thái; xây dựng theo quy hoạch, đảm bảo thẩm mỹ, an toàn cho công trình…
*Nghị định 177/CP đề ra " Nguyên tắc cơ bản của quản lý đầu tư và xây dựng" là:
- Tạo ra những sản phẩm và dịch vụ được xã hội và thị trường chấp nhận về giá cả, chất lượng, đáp ứng các mục tiêu kinh tế xã hội trong từng thời kỳ.
- Thực hiện quản lý thống nhất trong cả nước về cơ chế, chính sách và tiêu chuẩn kinh tế kỹ thuật đối với toàn bộ quá trình đầu tư và xây dựng.
- Thực hiện đúng trình tự đầu tư và xây dựng.
- Phân định rõ chức năng quản lý Nhà nước và quản lý kinh doanh. Quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý Nhà nước, chủ đầu tư, các tổ chức tư vấn, các doanh nghiệp xây dựng, cung ứng vật tư thiết bị trong quá trình đầu tư và xây dựng...
Quan điểm chỉ đạo để biên soạn Nghị định này là phải kết hợp Đầu tư với Xây dựng, không thể tách chúng thành hai đối tượng độc lập. Vì vậy đã thay đổi tên của điều lệ từ Điều lệ quản lý Xây dựng cơ bản thành Điều lệ quản lý Đầu tư và Xây dựng, công việc Lập luận chứng kinh tế kỹ thuật được đổi thành Lập dự án đầu tư (tiền khả thi và khả thi). Trong Nghị định đã xác định rõ thẩm quyền quyết định đầu tư và tổ chức quản lý thực hiện dự án trong đó có thực hiện xây dựng công trình. Đã đưa ra 4 hình thức quản lý dự án để thay thế cho hình thức lâu nay vẫn sử dụng là Ban quản lý công trình hay còn gọi là Ban kiến thiết hoặc bên A.
Có thể nói từ Nghị định 385/HĐBT tiến tới Nghị định 177/CP là một sự thay đổi về chất:
- Sau gần 2 năm thực hiện, đến ngày 16-7-1996 Chính phủ ban hành Nghị định 42/CP để thay thế Nghị định 177/CP ngày 20-10-1994 rồi sửa đổi, bổ sung Nghị định 42/CP bằng Nghị định 92/ CP ngày 23-8-1997. Nghiên cứu kỹ, ta thấy mục tiêu và những nguyên tắc quản lý trong các Nghị định này không có gì thay đổi so với Nghị định 177/ CP nhưng những lần thay đổi sau đã làm rõ hơn nội dung quản lý đặc biệt những vấn đề mang tính tác nghiệp đã được cải tiến để vận hành nhanh chóng theo tốc độ phát triển của cơ chế thị trường. Trong cơ chế thị trường có rất nhiều nguồn vốn khác nhau nên việc phân cấp quản lý đầu tư đòi hỏi phải chính xác hơn, cụ thể hơn.
- Tốc độ đầu tư và xây dựng trong thập kỷ 90 được phát triển mạnh, làm thay đổi hàng ngày bộ mặt của đất nước, tạo nhiều việc làm cho người lao động, cải thiện nâng cao đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân làm cho nền kinh tế nước nhà tăng trưởng không ngừng. Đồng thời với những thành tựu đạt được, công tác quản lý đầu tư và xây dựng cũng bộc lộ những tồn tại như phát triển không đồng bộ, quy hoạch không chi tiết đầy đủ, cơ sở kỹ thuật hạ tầng bị khập khiễng, chất lượng một số công trình không bảo đảm, vấn đề môi sinh môi trường- cảnh quan thiên nhiên và các di sản văn hóa lịch sử - bản sắc văn hóa kiến trúc đang bị đe dọa nghiêm trọng. Còn việc xây nhà lấn chiếm đất công, vi phạm hành lang bảo vệ các công trình công cộng đang xảy ra hàng ngày và hậu quả của nó có lẽ còn lâu mới giải quyết được. Theo Hiến pháp thì nhân dân được quyền tự do xây dựng nhà trong khuôn khổ tôn trọng quy hoạch và pháp luật nhưng rất tiếc xây dựng mang tính tự phát đó rất ồ ạt làm cho cả nước trở thành một công trường đầy cát bụi, việc xây dựng đó không tuân thủ quy hoạch và tuân thủ pháp luật nên đã gây ra không biết bao nhiêu vụ kiện cáo phiền toái, làm đau đầu các nhà quản lý cũng như các cơ quan phán xử.
Sau 2 năm chuẩn bị tích cực, ngày 8 tháng 7 năm 1999 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 52/1999/NC-CP về Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng. Nghị định này đã thay thế cho Nghị định số 42/CP ngày 16 tháng 7 năm 1996 và Nghị định số 92/CP ngày 23 tháng 8 năm 1997. Khác với những văn bản trước đó, Nghị định này chỉ cho phép sau khi Nghị định của Chính phủ được ban hành, các Bộ chức năng được Chính phủ giao đã ra các thông tư hướng dẫn: Những vấn đề về tài chính, ngân hàng do Bộ Tài Chính và Ngân hàng đầu tư và phát triển hướng dẫn; Những vấn đề về kế hoạch hóa đầu tư, giấy phép đầu tư, lập dự án do Bộ Kế hoạch và đầu tư hướng dẫn; Những vấn đề về Quản lý xây dựng do Bộ Xây dựng hướng dẫn; Còn các Bộ, ngành khác và các Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương không được ra các văn bản hướng dẫn riêng, để đảm bảo sự chỉ đạo nhất quán của Chính phủ.
Sau một thời gian, thực hiện Quản lý đầu tư và xây dựng theo Nghị định số 52/1999/NC-CP đã bộc lộ những bất cập: vì sự phân quyền, phân cấp để thẩm định, phê duyệt cho các dự án thuộc nhiều nguồn vốn khác nhau có nhiều mâu thuẫn, chồng chéo gây ách tắc khó xử lý. Vì vậy, ngày 05-5-2000 Chính phủ đã phải ban hành Nghị định số 12/2000/NĐ-CP để sửa đổi bổ sung một số điều của Quy chế Quản lý đầu tư xây dựng tại Nghị định 52/1999/NĐ-CP nhằm giải quyết những ách tắc và không phù hợp như đã nêu trên. Kèm theo sự thay đổi bổ sung này, các thông tư hướng dẫn của các Bộ cũng đã phải thay đổi theo, cụ thể trong lĩnh vực quản lý xây dựng, một số thông tư đã thay đổi. Kết hợp với việc thực thi các điều khoản của Luật doanh nghiệp, đặc biệt là việc thi hành Nghị định số 03/2000/NĐ-CP ngày 3-2-2000 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Danh nghiệp, Quyết định số 19/2000/QĐ-TTg ngày 03-02-2000 của Thủ tướng Chính phủ về việc bãi bỏ các loại giấy phép trái với quy định của Luật doanh nghiệp, thực hiện Điều 112 của Nghị định số 24/2000/NĐ-CP ngày 31-7-2000 của Chính phủ quy định các Bộ ngành hướng dẫn hoạt động đầu tư nước ngoài. Ngoại trừ những văn bản liên quan đến quản lý xây dựng (được đề cập tại một lĩnh vực khác) như: Nghị định số 88/1999/ND-CP ngày 1-9-1999 của Chính phủ ban hành Quy chế Đấu thầu và Nghị định số 14/2000/NĐ-CP ngày 5-5-2000, số 66/2003/NĐ-CP ngày 12-6-2003 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế đấu thầu, văn bản hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về Quy chế đấu thầu, Thông tư hướng dẫn bảo hiểm công trình xây dựng của Bộ Tài chính (số 137/1999/TT-BTC ngày 19-11-1999). . .
Những văn bản quản lý xây dựng của ta đã cố gắng bám sát thực tiễn để đáp ứng sự phát triển mạnh mẽ của công tác Đầu tư Xây dựng, nhưng chưa đoán trước và chưa đón đầu được những phát triển trong tương lai kể cả tương lai gần do đó phải luôn luôn thay đổi để không lạc hậu với thực tiễn. Ở một số lĩnh vực ta thấy có sự buông lỏng quản lý, ở một số lĩnh vực khác công tác quản lý lại đi quá mức cần thiết dẫn đến sự can thiệp vào nội bộ công việc của chủ đầu tư hoặc của các nhà thầu. Hệ thống tổ chức quản lý Nhà nước về xây dựng đặc biệt là quản lý Nhà nước về chất lượng công trình chưa rõ ràng, chưa phủ kín hết công việc, còn có sự nhầm lẫn giữa quản lý nhà nước và quản lý sản xuất của các doanh nghiệp đặc biệt là các doanh nghiệp quốc doanh. . .
4. Thời kỳ từ cuối năm 2003 đến 2009:
Sau 13 năm chuẩn bị, Luật Xây dựng đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26/11/2003 và được Chủ tịch nước Trần Đức Lương ký lệnh công bố số 26/2003/L/CTN ngày 10/12/2003. Luật Xây dựng có 9 chương 123 điều, Luật Xây dựng là văn bản pháp luật cao nhất về xây dựng: đã thể chế hóa các đường lối, chủ trương của Đảng trong lĩnh vực xây dựng; điều chỉnh toàn bộ các vấn đề có liên quan đến các hoạt động xây dựng và là cơ sở pháp lý chủ yếu để điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong hoạt động xây dựng; Luật đã thiết lập khung pháp lý có hiệu quả tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh, bảo đảm sự bình đẳng giữa các thành phần kinh tế tham gia hoạt động xây dựng, thúc đẩy thị trường xây dựng phát triển nhanh chóng và có định hướng; Luật Xây dựng nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước, xác định trách nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước về Xây dựng, trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng; phân định quản lý Nhà nước và quản lý sản xuất kinh doanh trong lĩnh vực xây dựng, bảo đảm các công trình xây dựng có chất lượng, an toàn, phù hợp với quy hoạch, kiến trúc và tiết kiệm, thúc đẩy cải cách hành chính trong quản lý xây dựng phù hợp với cải cách hành chính chung của Nhà nước và tinh thần hội nhập khu vực và quốc tế.
Luật Đấu thầu đã được Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2005 và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 4 năm 2006, để công tác quản lý dự án có hiệu quả, đảm bảo tính công bằng cho các đối tượng tham gia thực hiện hoạt động động xây dựng trên đất nước ta hiện nay.
Hướng dẫn chi tiết thi hành Luật xây dựng, Chính phủ đã ban hành các Nghị định: về quản lý quy hoạch xây dựng, về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, về quản lý chất lượng công trình và Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng theo Luật Xây dựng.. . Trong đó, liên quan thiết thực và trực tiếp đến những người làm quản lý dự án xây dựng công trình là Nghị định về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình,về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình và về quản lý chất lượng công trình.
Ngày 13/6/2007 Chính phủ ban hành Nghị định số 99/2007/NDD-CP về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình,bước đầu đổi mới cơ chế quản lý phù hợp với thông lệ quốc tế và cơ chế thị trường: chi phí xây dựng công trình do các bên mua – bán thỏa thuận và được xác định cho từng công trình ; Chủ đầu tư chịu trách nhiệm toàn diện việc quản lý chi phí đầu tư XDCT.
Kể từ ngày 01/4/2009, Nghị định số 12/2009/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư XDCT chính thức có hiệu lực (thay thế Nghị định số 16/2005/NĐ-CP, Nghị định số 112/2006/NĐ-CP. Điểm mới của Nghị định số 12/2009/NĐ-CP hơn các Nghị định