Tìm hiểu chính sách nhà ở các nước.[22/08/09]

TÌM HIỂU CHÍNH SÁCH NHÀ Ở CÁC NƯỚC

 

TS.  Phạm Sỹ Liêm

Viện Nghiên cứu Đô thị

 & Phát triển Hạ tầng

Mở đầu

TP. Vancouver (Canada) được coi là một trong mấy thành phố có điều kiện sống tốt nhất thế giới.

 Luật Nhà ở năm 2005 có Điều 6 đề cập đến chính sách nhà ở, tuy vậy cho đến nay nước ta vẫn chưa có chính sách nhà ở hoàn chỉnh. Luật Nhà ở chỉ là khuôn khổ pháp lý của chính sách, còn chính sách phải bao gồm các mục tiêu, thời hạn, các nguồn lực và kết quả mong muốn cùng với bộ công cụ được dùng để đạt tới kết quả. Từ khi nước ta thực hiện chủ trương xoá bỏ chế độ bao cấp nhà ở, tôi bắt đầu tìm hiểu chính sách nhà ở các nước, nay có dịp thuận tiện bèn  xin giới thiệu vắn tắt thu hoạch của mình về chủ đề này.

 

Hai mục tiêu tổng thể của chính sách nhà ở

Chính sách là sự can thiệp của chính phủ để hạn chế, khắc phục các bất cập của thị trường (market failures), nhằm đưa lĩnh vực nào đó của quốc gia phát triển theo hướng mong muốn. Trong lĩnh vực nhà ở, sự can thiệp của chính phủ có hai  mục tiêu tổng thể là:1/ phát triển nhà ở để cân đối cung cầu, và 2/ thực hiện phân phối nhà ở  công bằng.

Mục tiêu cân đối cung cầu nhà ở nhằm tạo điều kiện mọi gia đình đều có nhà ở thích đáng theo khả năng chi trả của họ. Tuy đây là nhiệm vụ của thị trường nhưng chính phủ không thể hoàn toàn phó mặc cho thị trường vì mấy lẽ sau đây:

·         Ngoài thuộc tính kinh tế, nhà ở còn có thuộc tính xã hội, bảo đảm ổn định xã hội;

·         Phát triển nhà ở cần nhiều đất đai là tài nguyên có tính khan hiếm tương đối, mà muốn sử dụng thì phải có quy hoạch và đủ dịch vụ hạ tầng, đều là lĩnh vực thuộc trách nhiệm của chính quyền;

·         Đầu tư nhà ở thường chiếm 20~30%tổng vốn đầu tư tài sản cố định của quốc gia, bằng 3~8%GDP, giá trị do dịch vụ nhà ở tạo ra bằng 5~10% GNP (Nguồn: Shlomo Angel. Housing Policy Matters-A Global Analysis.Oxford University Press.2000).Thị trường nhà ở được xem là nhiệt kế của nền kinh tế quốc dân. Cuộc khủng hoảng tài chính thế giới hiện nay chính là bắt nguồn từ tình trạng cho vay thế chấp nhà ở vượt tầm kiểm soát của Hoa kỳ.

Mục tiêu thực hiện phân phối nhà ở công bằng có vị trí quan trọng trong chế độ phúc lợi xã hội của mọi quốc gia, kể cả quốc gia phát triển. Cầu trong thị trường nhà ở phải có hai điều kiện: có nguyện vọng chi trả (willingness to pay) và có khả năng chi trả (ability to pay). Khi phát triển nhà ở để cân đối cung cầu thì vẫn có một bộ phận nhân dân không đáp ứng được đầy đủ các điều kiện cầu, tức là có nguyện vọng chi trả nhưng không đủ khả năng chi trả. Thực hiện mục tiêu phân phối nhà ở công bằng có nghĩa là chính phủ thông qua tái phân phối của cải xã hội mà giúp đỡ nâng cao khả năng chi trả cho nhóm người này để họ có nhà ở đạt chất lượng cần thiết và đủ diện tích tương ứng với quy mô gia đình.

Chú: Có nhiều tên gọi loại nhà ở được chính phủ giúp đỡ. Nhà ở công (public housing) là nhà ở thuộc sở hữu chính phủ trung ương hay địa phương. Nhà ở xã hội (social housing), còn gọi là nhà được trợ cấp (subsidized housing), là tên gọi chung nhà  cho thuê giá hạ ( Pháp gọi là habitation à loyer modéré-HLM) thuộc sở hữu nhà nước hoặc các tổ chức phi lợi nhuận. Nhà ở giá rẻ (low cost housing, affordable housing) là nhà được chính phủ tạo điều kiện hạ giá thành xây dựng để bán cho người thu nhập thấp. Nhà ở hợp tác (co-operative housing) là nhà ở do người ở cùng góp tiền xây dựng và quản lý.

Chính sách nhà ở của mỗi quốc gia xuất phát từ thực trạng kinh tế-xã hội và truyền thống chính trị nước đó mà đặt trọng tâm vào mục tiêu này hay mục tiêu kia hoặc coi trọng cả hai mục tiêu.

 

Hai mô hình chính sách nhà ở

Nói chung, chính sách nhà ở các nước tuỳ theo thể chế kinh tế từng nước mà có thể quy về hai dạng mô hình sau đây:

1/ Mô hình “thị trường+giúp đỡ”(tiêu biểu là Hoa Kỳ)

Theo mô hình này, thị trường nhà ở đóng vai trò chủ đạo, chính phủ làm “người canh cổng”, chỉ điều chỉnh hậu quả thiếu công bằng của sự vận hành của cơ chế thị trường chứ không thay đổi hay xoá bỏ sự vận hành của cơ chế đó.

2/ Mô hình “thị trường+phúc lợi” (tiêu biểu là Thuỵ Điển)

Mô hình này vẫn lấy thị trường nhà ở làm cơ sở nhưng thực hiện rộng rãi chế độ phúc lợi nhà ở. Trong mô hình này thì Nhà nước tái phân phối của cải xã hội mạnh mẽ hơn rất nhiều so với mô hình trước.(Chính sách nhà ở bao cấp của nước ta trước đây thuộc mô hình hoàn toàn phúc lợi, không có thị trường).

 

Các công cụ chủ yếu của chính sách nhà ở

Để tác động đến thị trường nhà ở theo chính sách của mình, các chính phủ phải sử dụng nhiều công cụ, bao gồm:

1/ Trợ cấp

Mục đích trợ cấp của chính phủ là giúp đỡ người thu nhập thấp thuê được nhà ở thích hợp. Việc trợ cấp thực hiện theo hai hướng: trợ cấp bên cung (supply subsidy) bằng tiền hoặc giảm thuế để hạ giá cho thuê nhà và tăng lượng nhà cho thuê, do đó còn gọi là trợ cấp cho khách thể (object subsidy); và trợ cấp bên cầu (demand subsidy) nhằm tăng khả năng chi trả cho người thu nhập thấp, vì vậy còn gọi là trợ cấp cho chủ thể (subject subsidy). Xu hướng chung hiện nay là thiên về trợ cấp bên cầu nhằm đảm bảo sự giúp đỡ đến đúng mục tiêu cần giúp, tuy như vậy có thể làm tăng giá thuê nhà và không khuyến khích tăng lượng nhà cho thuê.

2/ Công cụ tiền tệ

Đầu tư nhà ở cần vốn lớn, dài hạn, nhiều rủi ro, dễ thành nợ xấu, ảnh hưởng đến thị trường tiền tệ, vì vậy chính phủ cần giám sát chặt chẽ dòng vốn đầu tư nhà ở và khi cần thiết thì giúp tăng nguồn cung thông qua các công cụ tiền tệ như sau:

·     Lập tổ chức chuyên trách tham gia thị trường tiền tệ, chẳng hạn Hoa kỳ có Ngân hàng Liên bang cho vay nhà ở được chính phủ bảo lãnh nhằm huy động các nguồn tài chính để cho cả bên đầu tư và bên mua nhà vay;

·     Nhận bảo lãnh thế chấp cho các khoản vay nhà ở trong thị trường thế chấp sơ cấp (Hoa Kỳ);

·     Cho hộ thu nhập thấp vay mua nhà với lãi suất thấp, chẳng hạn Kho bạc nhà nước của Nhật năm 1982 cho vay thấp hơn lãi suất thị trường 1.8%;

·     Điều chỉnh tỷ lệ và lãi suất vay thế chấp.

3/Kiểm soát giá cho thuê nhà

Nhằm điều chỉnh quan hệ cung cầu, chính phủ tuỳ tình hình mà điều chỉnh mức trần của giá cho thuê các loại nhà, chẳng hạn Chính phủ Anh trước Thế chiến II     quy định giá trần cho thuê nhà tư nhân cùng lúc với phát triển nhà ở công để ứng phó với tình hình giá cho thuê nhà leo thang.

4/ Kiểm soát đất đai xây nhà

Hồng Kông có chế độ đất đai công hữu, khi thị trường nhà ở lên cơn sốt thì chính phủ tăng cung ứng đất đai xây nhà, khi thị trường suy thoái thì ngược lại. Tại nhiều nước khác, chính phủ thực hiện chủ trương mua đất để dự trữ, khi cần thì cung ứng cho thị trường với giá rẻ để hạ gía bán nhà hoặc cho thuê nhà.

5/ Công cụ pháp luật

Chính sách trợ cấp nhà ở, kiểm soát giá cho thuê nhà và lãi suất tín dụng phát triển nhà v.v. đều được quy định cụ thể bằng luật pháp.

6/ Phát triển nhà ở công

Phát triển nhà ở công cho người thu nhập thấp mua hoặc thuê là biện pháp được nhiều nước sử dụng trong một số giai đoạn.

 

Mục tiêu từng giai đoạn của chính sách nhà ở các nước châu Âu

Nguồn: Michael Oxley & Jacqueline Smith. Housing Policy and Rented Housing in Europe.1996

Tuy mục tiêu tổng thể đã được xác định nhưng trong quá trình thực hiện thì tuỳ tình hình cụ thể mà chính sách nhà ở có mục tiêu giai đoạn khác nhau như sau:

1/ Xây dựng nhà ở mới

Sau Thế chiến II, chính sách nhà ở các nước châu Âu đều đặt mục tiêu xây dựng nhà ở mới để khắc phục hậu quả chiến tranh. Các nước khác tuy không qua chiến tranh nhưng cũng có mục tiêu tương tự để đáp ứng tăng trưởng đô thị sau chiến tranh. Hàng năm các nước đặt ra chỉ tiêu phải xây dựng bao nhiêu căn hộ, chẳng hạn nước Anh trong giai đoạn 1946-1976 bình quân hàng năm xây dựng 143 000 căn hộ, khoảng một nửa là nhà ở công.

2/ Nâng cấp nhà ở

Từ giữa thập kỷ 70 thế kỷ trước, các nước đã xây dựng được khá đủ nhà ở do đó chuyển sang mục tiêu nâng cấp nhà ở để cải thiện các tiện nghi trong nhà như lắp đặt trang bị hiện đại cho nhà bếp, khu xí tắm, đổi mới vật liệu hoàn thiện, và chú trọng tăng cường môi trường ngoại thất.

3/ Xử lý tình trạng mất cân đối cục bộ nhà ở

Tại các nước phát triển, khi nhà ở cả nước đã phát triển đến mức nhiều hơn số hộ gia đình thì lại xuất hiện tình hình mất cân đối nhà ở cục bộ, do một số đô thị lớn phát triển quá nhanh nên bị thiếu nhà và do tầng lớp thu nhập thấp đô thị cùng với nhóm người “dễ bị tổn thương”(vulnerable group) như người già cô đơn, người tàn tật, người điên, trẻ mồ côi, kẻ lang thang v.v. phải ở trong điều kiện mất vệ sinh, tạo ra “căn bệnh đô thị” khá phổ biến và nghiêm trọng tại nhiều nước phát triển, khiến chính sách nhà ở các nước đó phải  đưa việc xử lý tình trạng mất cân đối nhà ở cục bộ này thành mục tiêu cấp bách.

4/ Tăng cường tính lưu động của nhà ở

Đối với nhà ở xã hội có hai vấn đề nẩy sinh: một là người ở thuê có nhu cầu di chuyển đến nơi khác vì lý do việc làm và, hai là người ở thuê trở nên giàu có nhưng vẫn tiếp tục được ở nhà giá rẻ của người thu nhập thấp.

Nước Anh rất quan tâm đến mối quan hệ giữa nhà ở với tính lưu động (mobility) của thị trường nhân lực nên trong “sách xanh về chính sách nhà ở” nêu lên vấn đề  tăng cường tính lưu động của nhà ở nhằm tạo điều kiện cho công nhân chuyển nhà để đổi nghề khi  tái cơ cấu kinh tế. Nhà ở “dư thừa” chính là tiền đề để đạt mục tiêu này.

Để khắc phục tình trạng thiếu công bằng là người giàu vẫn được ở thuê nhà xã hội trong khi người thu nhập thấp lại đang thiếu nhà, Hà Lan quy định gia đình có mức thu nhập nào thì được ở loại nhà có diện tích và chất lượng tương ứng với mức thu nhập đó. Điều lệ nhà ở của Đan Mạch cũng quy định tương tự, gọi là “điều hoà tiền thuê”(Rent Harmonization), để tăng thêm tiền thuê nhà của hộ có thu nhập vượt ngưỡng thấp. Biện pháp điều chỉnh “chênh lệch tiền thuê nhà” (Rent Gap) nhằm tăng tính lưu động nhà ở có lúc đã trở thành một mục tiêu của chính sách nhà ở các nước Hà Lan, Đan Mạch, Đức, không những đảm bảo sự công bằng mà còn giúp khắc phục tình trạng dư thừa nhà ở xã hội mới xây.

5/ Phát triển nhà ở công

Một số nước châu Âu cho rằng nên có thêm nhiều hộ gia đình được thuê nhà ở công chứ không riêng gì các hộ thu nhập thấp vì vậy đưa phát triển nhà ở công vào mục tiêu của chính sách nhà ở. Trong khi đó, có nước như Anh, Ai Len lại đẩy mạnh bán nhà ở công  theo đường lối khuyến khích khu vực tư nhân.

6/ Khuyến khích mua nhà

 Từ thập kỷ 70,80 thế kỷ trước, nhiều nước có trào lưu chính trị tôn sùng vai trò thị trường, do đó chuyển mục tiêu chính sách nhà ở sang phát triển thị trường nhà ở, giảm mạnh xây nhà công, đồng thời khuyến khích, tạo điều kiện cho các hộ gia đình thu nhập thấp mua nhà.

 

Đặc điểm chính sách nhà ở một số nước

Hoa Kỳ

Tuy được chính phủ tạo điều kiện nhưng đến thập kỷ 60 thế kỷ trước vẫn chỉ có 60% gia đình có nhà ở riêng. Hàng năm chính quyền mỗi khu vực xác định mức thu nhập bình quân khu vực ( AMI- Area Median Income). Có thu nhập trong khoảng 80~120%AMI là hộ thu nhập trung bình, trong khoảng 50~80%AMI là hộ thu nhập thấp, dưới 50% là hộ thu nhập rất thấp. Nhà ở thích hợp ( Affordable housing) là nhà ở đủ tiện nghi mà gia đình phải chi cho nó không quá 30% tổng thu nhập, nếu phải chi quá mức đó thì nhà này không còn thích hợp với gia đình ấy nữa.

Chính sách nhà ở Hoa Kỳ đề cao vai trò thị trường trong cung ứng nhà ở, đồng thời quan tâm giúp đỡ tầng lớp thu nhập thấp, người già và người tàn tật có chỗ ở thích hợp. Luật Nhà ở Hoa Kỳ (The United States Housing Act) năm 1937 đặt cơ sở pháp lý cho phát triển nhà ở công.Đến năm 1949 và 1954, Quốc hội hai lần thông qua Luật Nhà ở( Housing Act), thực ra là hai kế hoạch lớn về xây dựng hàng triệu nhà ở công để khắc phục tình trạng thiếu nhà sau chiến tranh và nâng cấp các khu dân nghèo có nhiều tệ nạn xã hội, góp phần xoá bỏ phân biệt chủng tộc.

Năm 1965, Bộ Nhà ở và Phát triển Đô thị Liên bang được thành lập, chuyên nghiên cứu chính sách nhà ở và phát triển đô thị. Năm 1968 Quốc hội thông qua Luật Phát triển Nhà ở và Đô thị ( Housing and Urban Development Act), quy định bên đầu tư phát triển nhà ở được vay tín dụng với lãi suất thấp hơn thị trường, đồng thời Cục Quản lý Nhà ở Liên bang bảo lãnh cho bên mua được vay thế chấp với lãi suất ưu đãi. Năm 1974, Luật Phát triển Nhà ở và Cộng đồng (Housing and Community Development Act) có Mục 8 quy định phương thức trợ cấp tiền thuê nhà cho một số đối tượng đủ tiêu chuẩn như sau: bên thuê nhà trả tiền thuê tương đương 25%(sau nâng lên 30%) thu nhập của toàn gia đình, phần còn lại của tiền thuê sẽ do chính phủ trợ cấp và trả trực tiếp bên cho thuê. Năm 1986, 3.5 triệu gia đình được trợ cấp 11.5 tỷ USD tiền thuê nhà. Phương thức trợ cấp này có ưu điểm là bên thuê được tự do chọn nhà để thuê chứ không nhất thiết là nhà ở công, miễn là phù hợp với tiêu chuẩn quy định; tiền trợ cấp cũng chỉ được dùng vào việc thuê nhà.

Đặc điểm của thị trường thế chấp nhà ở Hoa Kỳ là thị trường thế chấp cấp 2 với ba thể chế tài chính cực lớn có cơ chế quản lý và vận hành khá phức tạp là  Fannie Mae ( Federal National Mortgage Association, thành lập năm 1938), Ginnie Mae ( Government National Mortgage Association, tách ra từ Fannie Mae năm 1968) và Freddie Mac ( Federal Home Loan Mortgage Corporation, thành lập năm 1970). Ginnie Mae hoàn toàn dùng vốn chính phủ, chuyên mua lại các khoản vay thế chấp được chính phủ trợ cấp và khoản vay của cựu chiến binh, còn hai tổ chức kia là GSE-doanh nghiệp được chính phủ bảo trợ (Government-sponsored Enterprises) thì mua các khoản vay thế chấp thông thường. Các thể chế nói trên chứng khoán hoá các khoản vay thế chấp trong thị trường cấp 1 rồi đem lưu thông trên thị trường chứng khoán Nữu Ước, được các nước như Trung Quốc và Nhật mua rất nhiều để làm dự trữ ngoại tệ. Năm 2008, kinh tế Mỹ suy thoái nên thị trường thế chấp cấp 1 bị nợ xấu quá lớn, dẫn đến sự mất giá của các chứng khoán hữu quan trong thị trường cấp 2, kéo theo sự phá sản của một loạt ngân hàng lớn,rồi lan truyền thành cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đến nay vẫn chưa kết thúc. Sau đây chính phủ chắc sẽ giám sát chặt chẽ hơn mức độ huy động vốn của các thể chế tài chính này.

 

 

Anh

Năm 2003, 70% gia đình Anh có nhà ở riêng. Trong số nhà cho thuê thì nhà ở công chiếm gần một nửa.

Sau Thế chiến II, chính phủ tập trung xây dựng nhà ở công cho thuê để khắc phục hậu quả chiến tranh, đồng thời trợ cấp một phần tiền thuê nhà cho tầng lớp thu nhập thấp. Năm 1980, để giảm bớt gánh nặng cho Ngân sách,  chính phủ chủ trương tư hữu hoá nhà ở công, ưu tiên bán nhà công cho người đang ở thuê đã 2 năm trở lên với giá giảm khởi điểm là 30%, cứ mỗi năm ở thuê được giảm 1% nhưng tổng cộng không giảm quá 60%, nhà chất lượng kém thì không quá 70%. Công cụ tiền tệ đóng vai trò quan trọng tạo điều kiện cho dân mua nhà ở: Ngân hàng tín dụng nhà ở có thể cho vay đến 90% giá trị nhà muốn mua, nói chung bằng 3~3.5 lần thu nhập hàng năm của người vay, thời hạn cho vay 20~25 năm, cá biệt đến 35 năm. Nếu trong thời hạn trả nợ mà người vay gặp khó khăn, như ốm đau, thất nghiệp, thì có thể xin chỉ trả phần lãi, không trả phần vốn một thời gian; nếu cả lãi cũng không trả nổi thì xin cơ quan phúc lợi giúp đỡ.

Năm 2004, để đối phó với giá thị trường cho thuê nhà ở leo thang, chính phủ đưa ra kế họach khẩn cấp xây dựng trong ba năm 7 vạn nhà ở công trị giá 3.5 tỷ bảng Anh để cho thuê giá thấp, trong đó 6000 căn dàn