Cách tiếp cận phù hợp để thực hiện hiệu quả hợp phần A.[30/01/12]

CÁCH TIẾP CẬN PHÙ HỢP ĐỂ THỰC HIỆN HIỆU QUẢ

HỢP PHẦN A

 (HỖ TRỢ QUẢN LÝ THỦY LỢI)

CỦA DỰ ÁN THUỶ LỢI MIỀN TRUNG ( ADB4 )

 

PGS. TS. Nguyễn Văn Tỉnh

Giám đốc CPO (Bộ Nông nghiệp & PTNT)

 

VIẾT TẮT:

IMC: Công ty khai thác công trình thuỷ lợi thuộc vùng có dự án;  IME: Xí nghiệp, đơn vị quản lý ( huyên ) trực thuộc IMC; HTDN: Hợp tác dùng nước;ADB: Ngân hàng Phát triển châu Á; HTX: Hợp tác xã; NN: Nông nghiệp; PTNT: Phát triển nông thôn;

Khái quát

Ngày 19/12/2005, Khoản vay 2223(SF) cho Dự án Thủy lợi miền Trung (CRWRP) có trị giá 74,3 triệu $US được duyệt, ngày 18/12/2006 Hiệp định vay chính thức ký. Hiệp định vay, có hiệu lực từ ngày 8/6/2007 và theo tiến độ sẽ hoàn thành ngày 31/12/2011.

Dự án hiện đang được triển khai tại 6 tỉnh là Thanh Hóa, Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên Huế, Quảng Ngãi và Bình Định.

Mục đích của Dự án là giảm nghèo ở các tỉnh có tiểu dự án. Mục tiêu của dự án là tăng sản lượng sản xuất nông nghiệp ở những tiểu dự án được lựa chọn bằng cách (a) cải tiến hệ thống quản lý tưới thông qua cải cách các tổ chứccung cấp dịch vụ, đồng thời xây dựng năng lực của những khách hàng dùng nước, (b) sửa chữa nâng cấp và hoàn thiện cơ sở hạ tầng tưới tiêu, và củng cố các biện pháp giảm nhẹ thiên tai, và (c) đảm bảo quản lý và phát triển môi trường bền vững.

Dự án hiện đang được triển khai bao gồm 6 tiểu dự án ở 6 tỉnh: (i) Tiểu dự án Thạch Thành (tỉnh Thanh Hóa), (ii) Thượng Mỹ Trung (tỉnh Quảng Bình), (iii) Tiểu dự án Nam Thạch Hãn (tỉnh Quảng Trị), (iv) Tiểu dự án Tây Nam Hương Trà (tỉnh Thừa Thiên Huế), (v) Tiểu dự án Trà Câu (tỉnh Quãng Ngãi), (vi) Tiểu dự án La Tinh (tỉnh Bình Định). Trong những tiểu dự án này, sẽ cải tiến hệ thống quản lý  tưới bằng cách cải tổ các nhà cung cấp dịch vụ, đồng thời xây dựng năng lực của những khách hàng dùng nước với tư cách là những người tham gia vào kế hoạch vận hành và bảo dưỡng. Dự án cũng sẽ nâng cấpcơ sở hạ tầng tưới tiêu và củng cố các biện pháp giảm nhẹ thiên tai. Những hạng mục công trinhg bao gồm phục hồi và xây mới các công trình chứa nước, tưới, tiêu và các biện pháp phòng hộ.

Tương tự như các dự án khác đều có hai hợp phân : A và B ( Hợp phần A – Cải tiến các hệ thống quản lý tưới, và Phần B – Nâng cấp cơ sở hạ tầng tưới ).

Tuy nhiên trong dự án này thì cả nhà tài trợ - ADB ( chủ đầu tư ) và cơ quan thưc hiện  ( Bộ NN và PTNT ) đều rất quan tâm đến nội dung Hợp phần A của dự án, nên đã tập trung chỉ đạo có nhiều biện pháp để thúc đẩy hợp phần này đat kết quả tốt nhất

Nội dung Hợp phần A

Phần A sẽ giúp thiết lập các nhà cung cấp dịch vụ nước tồn tại độc lập; củng cố sự tham gia của người dùng nước; hỗ trợ phát triển cơ sở vật chất nội đồng thông qua một quá trình có sự tham gia của cộng đồng; trợ giúp tổ chức hoạt động của hệ thống quản lý hoạt động dự án (PPMS); và hỗ trợ các chương trình trợ giúp xã hội, bao gồm triển khai Kế hoạch hành động giới (GAP) và chương trình nhận thức về HIV/AIDS.

Thách thức trong quá trình thực hiện Hợp phần A

Hợp phần A được thực hiện trong bối cảnh nhà nước Việt nam có chính sách mới về thuỷ lợi phí và tổ chức quản lý đã có những thay đổi đáng kể ( chuyển đổi các IMC thành Công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên , phát triển các tổ chức HTX làm dịch vụ tổng hợp, trong đó có dich vụ tưới, trên cơ sở chuyển đổi tổ chức HTXNN  truyền thống ( kiểu cũ ) thành HTX kiểu mới theo luật HTX sửa đổi ..) nên bước đầu đã phát sinh một số vấn đề không tương thích với 3 điều khoản trong Hiệp định vay :

Điều khoản số 1 chỉ rõ rằng việc tái cơ cấu các Công ty khai thác công trình thuỷ lợi ( IMC ) sẽ bao gồm cả quyền xác đinh, thu và phân bổ thuỷ lợi phí

Điều khoản số 7 yêu cầu các IMC phải có kế hoach kinh doanh xác định chiến lược đinh giá nước tương ứng  

Điều khoản 8 chỉ rõ rằng Chính phủ đảm bảo cuối năm thứ hai thực hiện dự án sẽ xác định và thiết lập được thuỷ lợi phí theo kế hoạch kinh doanh của các IMC nhằm đạt được và duy trì khả năng tự chủ tài chính của các IMC và các nhóm ( hợp tác ) dùng nước ( WUG) / Hiệp hội sử dụng nước ( WUA )

Để giải quyết các vấn đề chưa tương thích, thúc đẩy dự án thành công cần có sự thay đổi về cách tiếp cận phù hợp với yêu cầu của chủ đầu tư một cách đầy đủ, thực hiện được mục tiêu của dự án, cũng chính là mục tiêu, yêu cầu của nhà nước Việt nam và người dân trong vùng dự án

Một số nội dung tiếp cận phù hợp đã được đặt ra ngay từ đầu của quá trình thực hiện dự án, thay đổi cách nghĩ và cách làm, áp dụng trong khuôn khổ dự án bao gồm :

1,  Khẳng định và thống nhất quan điểm của chính sách mới về thuỷ lợi phí

Đây là bài toán cần được giải quyết đầu tiên trên cơ sở thực hiện Nghị định 115 ( 2009 ) của Chính phủ. Chính sách này được thực hiện nhằm đảm bảo sự tồn tại của IMC và của các WUG / WUA là yếu tố quyết định hiệu quả của dự án

Sau qúa trình nghiên cứu nội dung các văn bản, khảo sát thực tế các địa phương, tổng hợp ý kiến của các chuyên gia …đã có sự thống nhất giữa chủ đầu tư ( ADB ) và cơ quan thực hiện dự án ( Bộ NN và PTNT ) về quan điểm chính sách mới về thuỷ lợi phí : Nhà nước Viết nam đã thực hiện chủ trương " khoan sức dân ", đã đã thực hiện "miễn, giảm thuỷ lợi phí" (chỉ miễn thuỷ lợi phí cho một số đối tượng  ) cho nông dân. Người nông dân hiện tại ( kể cả trong vùng dư án ) chỉ phải trả phần thuỷ lợi phí khi sử dụng nước từ công trình thuỷ lợi cung cấp phục vụ tưới tiêu tại ruộng  ( phần thuỷ lợi phí nội đồng ). Nhà nước đã trả thay cho nông dân phần thuỷ lợi phí trước đây nông dân trả cho IMC thông qua cơ chế "cấp bù". Vì vậy nông dân vẩn được quyền giám sát phần thuỷ lợi phí do nhà nước "trả thay" thông qua cơ chế giải ngân đã được qui đinh tại thông hướng dẫn số 36 và 11 của Bộ Tài chính. Đây là vấn đề nổi cộm đã được giải quyết nhờ cách tiếp cận đã làm thay đổi nhận thức về chính sách thuỷ lợi phí mới 

2,  Về giao quyền sở hữu khi thực hiện IMT ( chuyển giao )

Về mặt "lý thuyết" thì khi thực hiện chuyển giao công trình phải giao quyền sở hữu mới đảm bảo được quyền và trách nhiệm đối với người được giao trong việc  quản lý khai thác hiệu quả và bền vững 

Đây cũng là vấn đề được bàn luận nhiều và là môt yêu cầu của chủ đầu tư ( đối với nguồn vốn vay nước ngoài ) .

Nhưng thông qua trao đổi, phân tích tình hình thực tế và đặc điểm công trình thuỷ lợi của Việt nam ( vốn đầu tư, thiên tai, rủi ro, dân trí..) đã cho thấy việc giao quyền sở hữu công trình khi chuyển giao chưa thể thực hiện được giao "quyền sở hữu ". Hiện tại, theo qui định thì công trình do nhà nước đầu tư vẩn thuộc quyền sở hữu của nhà nước ở các cấp khác nhau và nhà nươc vẩn có trách nhiệm trong việc đầu tư nâng cấp, khôi phục công trình khi có hư hỏng nặng, nhưng cần phải có một cơ chế chính sách ràng buộc chặt chẽ, nhằm đảm bảo được quyền và trách nhiệm của cả bên giao ( Nhà nước ) và bên nhận đối ( Tổ chức HTDN ) với công trình chuyển giao       

3,  Tổ chức dùng nước có tên gọi "Hội, Hiệp hội sử dụng nước", "Hợp tác xã Nông nghiêp làm dịch vụ tổng hợp"  trong đó có dịch vụ tưới

Lâu nay các chuyên gia nước ngoài và trong nước vẩn còn có khoảng cách trong nhận thức về thực chất của tổ chức sử dụng nước có tên gọi Hội, Hiệp hội ( của các nước ) và Hợp tác ( xã ), liên hiệp Hợp tác ( của Việt nam ) ..do chưa có sự thay đổi về cách tiếp cận đầy đủ về các khía cạnh của tổ chức này. Thực chất của các loại hình tổ chức dùng nước hiện tại đều có sự giống nhau về tính chất ( bản chất ), nhưng lại có sự khác nhau về hình thức ( tên gọi ).

Quá trình vận hành dự án có sự thay đổi cách tiếp cận ( sau khi tiến hành trao đổi , phân tích các mô hình tổ chức hợp tác dùng nước hiện có ở Quảng trị ) đã đi đến sư thống nhất, thừa nhận mô hình tổ chức hợp tác xã NN làm dịch vụ tưới đã tương thíc với mô hình Hội , Hiệp hôi do ADB đề xuất . Trên cơ sở đó tiến hành củng cố các mô hình hiện có trong các tiểu dự án hoạt động hiệu quả chưa cao ( hoặc thành lập mới để thay thế các mô hình hoạt động không hiệu quả ), nhắm đáp ứng các tiêu chí của tổ chức dùng nước do ADB đề xuất . Thông qua kết quả ( ADB và Bộ NN ) đã thống nhất khẳng định các mô hình sử nước hiệu quả trong khuôn khổ dự án không phụ thuộc vào tên gọi    

4,  Quản lý theo ranh giới thuỷ lực

Quản lý theo ranh giới thuỷ lực ( không chia cắt theo địa giới hành chính ) là một tiêu chí đã được ADB đề cập và cũng là nguyên tắc cơ bản trong quản lý tài nguyên nước. Tuy nhiên, việc quản lý theo nguyên tắc trên, do hiểu chưa đúng sẽ đung chạm đến lợi ích, quyền lực và trách nhiệm nên vẩn còn có những bất cập trong qúa trình thành lập các tổ chức quản lý và thực hiên phân cấp quản lý khai thác công trình thuỷ lợi  xẩy ra không chỉ trong vùng dự án mà cả trên pham vi nhiều vùng trong cả nước.

Thực hiện quản lý theo nguyên tắc "ranh giới thuỷ lực" được phát triển trên địa bàn co qui mô nhỏ đã gắn với ranh giới hành chính đang được áp dụng trên diện rộng thông qua " tổ chức liên hiệp" " hội đồng " " ban " quản lý

Tiếp cận nội dung " quản lý theo ranh giới thuỷ lực " đã phát huy được hiệu quả hoạt động của các tổ chức HTDN đã được thành lập trong vùng dự án thực hiện quản lý gọn tuyến kênh ( kênh nhánh thuộc hệ thống do IMC quan lý có qui mô liên thôn , liên xã ) và quản lý gọn một số công trình độc lập ( đập bổi, trạm bơm, hồ chứa nhỏ, không thuộc hệ thống dó IMC quản lý ).

Tuy nhiên, có ít trường hợp do không muốn có sự thay đổi về qui mô của mô hình hiện có liên quan đến địa giới hành chính thôn  nên dẫn đến Tổ chức HTDN  qui mô nhỏ, không chỉ tao nên bộ máy cồng kềnh, mà còn làm tăng chi phí quản lý, hạn chế hiệu quả      

5,  Phát triển thuỷ lợi nội đồng và quản lý có sự tham gia

Một nội dung quan trọng trong hợp phần A của dư.án ADB4 là " phát triển hạ tầng thuỷ lợi nội đồng " đã được " chủ đầu tư " đồng thuận và có sự quan tâm của Bộ NN và PTNT đã tập trung chỉ đạo đã tạo được cơ hội cho nông dân tiếp cận với nguồn vốn vay đầu tư cho kênh mương nội đồng, không chỉ đảm bảo được yêu cầu " công trình khép kín, đồng bộ " mà còn tăng thu nhập cho nông dân thông qua việc làm và tăng năng suất cây trồng, giảm chi phí quản lý công trình nội đồng …Đặc biêt là dự án đã tạo điều kiện cho nông dân tham gia xây dưng kênh mương nội đồng để quản lý khai thác tốt hệ thống thuỷ lợi nội đồng thông qua tổ chức HTDN của họ đã đươc thành lập

Đây là nội dung đạt được thành công nhất trong khuôn khổ dự án, góp phần tích cực đối với hoạt động của IMC, củng cố, phát triển tổ chức HTDN, quản lý khai thác tốt hệ thống công trình đã được xây dựng, nâng cấp thuộc các tiểu dự án

6,  Đào tạo nâng cao năng lực

Đây là nội dung quan trọng nên tất cả các dự án thuỷ lợi đều có đề cập đến, nhưng cách tiếp cân về đào tao trong mỗi dự án có sự khác nhau, nên hiêu quả thường chưa đáp ứng được yêu cầu và mong muốn của đối tượng cần đào tạo

Trong khuôn khổ dự án ADB4 đã có thay đổi cách tiếp cận từ khâu biên soạn tài liệu, phân loại đối tượng đào tạo, khảo sát, điều tra yêu cầu đào tạo và tiến hành đào tạo theo phương pháp " cùng học, cùng làm "  ( nhất là đối với nông dân )  

Sư chuẩn bị cho đào tạo theo kế hoach phải hoàn tất trước khi thực hiện các nội dung hợp phần B của dự án . Tuy nhiên việc thực hiện kế hoach đào tạo đối với

một số ít tiểu dự án ( do tư vấn thực hiện ) còn có những hạn chế nhất định , nhất là những đơn vị không đạt được tiêu chuẩn chuyên nghiệp về đào tao hướng dẫn nông dân trong lĩnh vực quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi trên địa bàn theo văn bản đã hướng dẫn    

 7,  Vai trò chính quyền

  Chính quyền các cấp ở địa phương có vai trò quan trọng trong quá trình hơp phần A, đảm bảo cho hoạt động của các tổ chức HTDN hiệu quả và phát triển bền vững  Trong khuôn khổ dự án đã được chức năng quản lý nhà nước của chính quyền các cấp ( nhất là cấp huyện và xã ), tạo điều kiện cho người dân tham gia, các tổ chức HTDN hoạt động hiệu quả, trên cơ sở giám sát, đôn đốc, ban hành các văn bản theo chức năng và quyền hạn qui định, trong đó coi trọng việc phát huy sự tham gia của dân vào tất cả các khâu kể cả tổ chức và hoạt động của tổ chức HTDN,  phổ biến chủ trương, chính sách của nhà nước và chỉ đạo thực hiện ( chính sách thủy lợi phí - Nghị định 115 ), xử phạt hành chính các vi phạm theo qui định ( Nghị định 140 )     

8,  Vai trò của phụ nữ

Vai trò phụ nữ tham gia trong khuôn khổ dự án đã được ADB quan tâm và được coi là một tiêu chí của dứ an. Nhờ thay đổi cách tiếp cận tiêu chí phụ nữ tham gia là thành viên của tổ chức HTDN chiếm trên 40% ( đạt tiêu chí của ADB )          

9,  Có các văn bản hướng dẫn

Sự khác biệt so với nhiều dự án khác, trong khuôn khổ dự án ADB4 có sự thay đổi về cách tiếp cận phù hợp hơn, thống nhất về cách làm và nội dung phải làm phù hợp với thực tế, đảm bảo tính pháp lý, có sự cao giữa Bô NN và PTNT và ADB nên đã có các văn bản hướng dẫn cu thể để các đơn vị tư vấn và địa phương làm căn cứ thực hiện và cũng là căn cứ giúp các đơn vị chức năng giám sát đánh giá kết quả dự án hợp lý hơn.

Nội dung của các văn bản hướng dẫn được biên soạn từ kinh nghiệm rút ra từ nhiều dự án khác và tình hình thực tế trong vùng dự án, tạo khả năng thực thi cao…bao gồm văn bản hướng dẫn " Xây dựng và thực hiện Kế hoạch kinh doanh ( KHKD) ", " Kế hoach vận hành, bảo dưỡng ( O&M ) " của các IMC, IME đã giúp IMC, IME trong vùng dự án hoàn thiện bộ máy, cải tiến hoạt động đat hiệu quả hơn trước . " Thành lập các tổ chức Hợp tác dùng nước " trên cơ sở củng cố, hoặc thành lập mới thay thế mô hình cũ trên vùng dự án do hoạt động hiều quả chưa cao, hoặc kém hiệu quả .Xây dựng và thực hiện KH phát triển hạ tầng thuỷ lợi nội đồng " là yếu tố quan trọng quyết định hiệu quả của hệ thống công trình thuỷ lợi sau khi được đầu tư, đảm bảo sự tồn tại và phát triển bền vững của tổ chức HTDN .. được dự án ADB và Bộ NN và PTNT  đề cập trong khuôn khổ của dự án " Thuỷ lợi Miền trung ",  

Phát triển thuỷ lợi nội đồng là môt "đột phá" trong đầu tư, không chỉ tạo điều kiện cho các tổ chức làm dịch vụ tưới ( IMC, HTDN ) đạt hiệu quả cao mà còn là cơ sở làm cho các cấp chính quyền ( chính phủ, ngành ) các nhà hoạch định chính sách nhẫn rõ hơn về sự cần thiết đầu tư để phát triển kênh nội đồng

Hội thảo đã nhát trí đánh giá " Đây là dự án có Hợp phần A thành công nhất so với các dự án trước đây " 

Nhiều bài học ( tốt và cả chưa tốt ) đã được rút ra cả về phương pháp luận, nội dung đối với từng chủ đề ( KHKD, O&M, Phát triển thuỷ lợi nội đồng, PIM..) tổ chức điều hành trong quá trình thực hiện dự án