Một số bất cập của pháp luật về quản lý, phân công quản lý an toàn đập, hồ chứa nước và quản lý tài nguyên nước ở các hồ chứa nước [23-02-23]

Một số bất cập của pháp luật về quản lý, phân công quản lý an toàn đập, hồ chứa nước và quản lý tài nguyên nước ở các hồ chứa nước                   

                                                                    KS. Nguyễn Anh Tuấn

                                                                         Hội Khoa học kỹ thuật Thủy lợi TP.HCM

Tóm tắt:

Đây là bài thứ ba trong loạt 04 bài viết về bảo đảm an toàn về lũ cho Thừa Thiên Huế, bắt nguồn từ tình trạng đồng bằng hệ thống sông Hương - sông Bồ mặc dù đã có 03 hồ chứa nước phủ hết lưu vực ở thượng nguồn mà năm nào cũng bị ngập do lũ nhưng lại được coi là điều bình thường, do thiên nhiên gây ra.

(Hai bài trước gồm: Đề xuất nghiên cứu bài toán trị thủy nhằm đảm bảo an toàn về lũ, úng của quy hoạch chung đô thị Thừa Thiên Huế [24-12-22] và “Đi tìm giải pháp cho đoạn bị ngập tại Km 867 Quốc lộ 1A”)

Tìm hiểu sâu hơn thì thấy:

Pháp luật hiện hành chưa có quy định đầy đủ về quản lý nguồn nước ở hồ chứa nước, nhất là về cách thức quản lý nguồn nước ở các hồ chứa nước thuộc sở hữu tư nhân. Phân công trong quản lý an toàn đập, hồ chứa nước còn phân tán.

Quy định hồ chứa thủy lợi phải có nhiệm vụ kết hợp cắt giảm lũ nhưng không quy định tương tự cho hồ chứa thủy điện. Tuy thu hút được đầu tư nhưng dẫn tới việc lập, trình thẩm định, phê duyệt thiết kế đập, hồ chứa thủy điện có dung tích phòng lũ nhỏ hơn dung tích phòng lũ của hồ chứa thủy lợi và tổng dung tích phòng lũ của các hồ không đủ để đảm bảo an toàn về lũ cho vùng hạ du đập,.…

Pháp luật về thiết kế đập, hồ chứa nước hiện hành chưa có quy định cụ thể phải bảo đảm an toàn về lũ cho vùng hạ du đập đến mức độ nào (bảo vệ mùa màng hay bảo vệ đô thị và các khu vực dân cư khác?). Quy định về vận hành điều tiết lũ dường như chỉ xét cho an toàn công trình hồ đập mà chưa xét đến kinh tế dân sinh ở hạ du. Kết quả là về mùa lũ, mực nước tại trạm thủy văn đã định trên sông ở hạ lưu đập có thể lên trên mực nước báo động lũ cấp 2, vượt báo động lũ cấp 3, chạm hoặc vượt mức lũ lịch sử.

Thực tế đó đòi hỏi áp dụng phương pháp mới thiết kế dung tích phòng lũ của hồ chứa theo lưu lượng xả lũ lớn nhất cho phép ứng với mức bảo đảm an toàn về lũ được xác định cho vùng hạ du đập.

1. Các văn bản quy phạm pháp luật và những điều khoản quan trọng liên quan quản lý an toàn đập, hồ chứa nước.

Các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý an toàn đập, hồ chứa nước gồm: Hiến pháp, Bộ luật Dân sự, Luật Thủy lợi, Luật Phòng chống thiên tai, Luật Tài nguyên nước, Luật Khí tượng thủy văn và Luật Xây dựng. Các văn bản dưới luật liên quan gồm: Nghị định số 114/2018/NĐ-CP ngày 04/9/2018 của Chính phủ về quản lý an toàn đập, hồ chứa nước (viết tắt là Nghị định 114/2008/NĐ-CP); Quyết định số 05/2020/QĐ-TTg ngày 31/01/2020 của Thủ tướng Chính phủ quy định mực nước tương ứng với các cấp báo động lũ trên các sông thuộc phạm vi cả nước (viết tắt là Quyết định 05/2020/QĐ-TTg); Thông tư số 09/TT-BCT ngày 08/7/2019 của Bộ Công thương quy định về quản lý an toàn đập, hồ chứa thủy điện.

Những điều khoản quan trọng liên quan đến quản lý an toàn đập, hồ chứa nước gồm có:

a) Tại Hiến pháp:

- Điều 51 quy định: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức đầu tư, sản xuất, kinh doanh được pháp luật bảo hộ và không bị quốc hữu hóa”, liên quan tới loại tài sản - bất động sản là đập chắn nước ở hồ chứa nước.

- Điều 53 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”, liên quan đến nguồn nước - tài nguyên nước ở các đập, hồ chứa nước.

b) Tại Bộ luật Dân sự:

- Điều 194 quy định: “Chủ sở hữu có quyền bán, trao đổi, tặng cho, cho vay, để thừa kế, từ bỏ quyền sở hữu, tiêu dùng, tiêu hủy hoặc thực hiện các hình thức định đoạt khác phù hợp với quy định của pháp luật đối với tài sản”. Với quy định này, chủ sở hữu đập chắn nước có quyền chuyển giao quyền sở hữu tài sản này của mình cho chủ thể khác theo thỏa thuận giữa 2 bên. Nhà nước không quốc hữu hóa, nhưng có thể đặt vấn đề với chủ sở hữu tư nhân để mua lại đập chắn nước khi cần, trên cơ sở thuận mua vừa bán.

- Điều 197: Nhắc lại nguyên văn Điều 53 của Hiến pháp. Bộ luật dân sự điều chỉnh các quan hệ dân sự, trong đó có các quan hệ liên quan tài sản, quyền sở hữu. Nhắc lại nguyên văn là đưa toàn bộ nội dung đó vào phạm vi của Bộ luật Dân sự để điều chỉnh trong mối quan hệ dân sự, trong đó có các quan hệ liên quan tài sản và quyền sở hữu tài sản đối với các tài nguyên của đất nước. Theo đó, đập chắn nước là tài sản, nước trong hồ chứa nước do đập chắn nước tạo ra cũng là tài sản, nhưng mỗi loại tài sản có thể thuộc sở hữu của các chủ thể khác nhau: Tổ chức, cá nhân đã đầu tư xây dựng đập chắn nước chỉ có quyền sở hữu tư nhân đập chắn nước (là chủ đập) nhưng không có quyền sở hữu đối với nguồn nước trong hồ, vì đó là Tài nguyên nước, thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Chỉ có Nhà nước mới là chủ của nguồn nước trong hồ chứa nước (viết tắt là chủ hồ). Như vậy, đối với đập, hồ chứa nước có 03 khái niệm: (i) đập chắn nước là tài sản; (ii) nước/nguồn nước trong hồ chứa nước là tài sản; (iii) hồ chứa nước không thuộc ai cả: Không ai được cấp quyền sở hữu hồ chứa nước - nếu có thì điều đó là sai, cần phải sửa. Chỉ khi đập chắn nước thuộc sở hữu nhà nước thì hồ chứa nước được tạo thành bởi đập chắn nước đó mới là một tài sản hoàn chỉnh, đích thực[1], nhưng kể cả khi đó cũng không ai cấp quyền sở hữu cho Nhà nước. Đó là một trong những lý do để Nhà nước - với tư cách là đại diện chủ sở hữu nguồn nước trong hồ, nên mua lại các đập chắn nước từ các nhà đầu tư tư nhân đã đầu tư xây dựng đập chắn nước để thống nhất quản lý an toàn đập, hồ chứa nước. Hoặc, Nhà nước đầu tư toàn bộ đập chắn nước, nhưng cho phép các nhà đầu tư khác tham gia đầu tư một số hạng mục công trình, thí dụ nhà máy thủy điện, cống lấy nước … cấp quyền sở hữu tài sản đối với các tài sản là các hạng mục đó sau khi hoàn thành xây dựng xong, và quy định nguyên tắc về quyền sử dụng nước trong hồ chứa (thí dụ: theo tỷ lệ nước đến hàng năm v.v.).

b) Tại Luật Tài nguyên nước:

- Điều 2 giải thích từ ngữ: Tài nguyên nước bao gồm nguồn nước mặt, nước dưới đất, nước mưa và nước biển trên lãnh thổ Việt Nam; “Nguồn nước là các dạng tích tụ nước tự nhiên hoặc nhân tạo có thể khai thác, sử dụng  bao gồm sông, suối, kênh, rạch, hồ …”, trong đó có nguồn nước từ các đập, hồ chứa nước.

- Các Điều từ 45 - 51, quy định nguyên tắc khai thác, sử dụng nguồn nước cho các mục đích sử dụng khác nhau, trong đó cho thủy điện tại Điều 47; Điều 53 quy định về quy hoạch, đầu tư xây dựng và vận hành khai thác hồ chứa, nguyên tắc khai thác, sử dụng nguồn nước từ hồ chứa; Điều 60 quy định về phòng, chống hạn hán, lũ, lụt, ngập úng nhân tạo; Điều 61 quy định về phòng, chống xâm nhập mặn (nội dung các quy định đều liên quan đảm bảo an toàn đập, hồ chứa nước và an toàn cho vùng hạ du đập, hồ chứa nước).

c) Tại Luật Thủy lợi:

- Điều 2 giải thích các từ ngữ :

+ “Thủy lợi là tổng hợp các giải pháp nhằm tích trữ, điều hòa, chuyển, phân phối, cấp, tưới, tiêu và thoát nước phục vụ sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản, sản xuất muối; kết hợp cấp, tiêu, thoát nước cho sinh hoạt và các ngành kinh tế khác; góp phần phòng, chống thiên tai, bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu và bảo đảm an ninh nguồn nước” và: “Hoạt động thủy lợi bao gồm điều tra cơ bản, chiến lược, quy hoạch thủy lợi; đầu tư xây dựng công trình thủy lợi; quản lý, khai thác công trình thủy lợi và vận hành hồ chứa thủy điện phục vụ thủy lợi; dịch vụ thủy lợi; bảo vệ và bảo đảm an toàn công trình thủy lợi”. Theo đó:

(i) Thủy lợi là giải pháp cấp nước phục vụ cho nhiều ngành kinh tế, trong đó có cấp nước phục vụ phát điện.

(ii) Hoạt động thủy lợi có nhiều nội dung, trong đó có: đầu tư xây dựng công trình thủy lợi (kể cả hồ chứa cấp nước phục vụ phát điện); vận hành đập, hồ chứa nước (kể cả hồ chứa cấp nước phục vụ phát điện); bảo vệ và bảo đảm an toàn công trình thủy lợi, góp phần phòng, chống thiên tai. 

Nghị định số 06/2021/NĐ-CP ngày 26/01/2021 của Chính phủ (quy định chi tiết một số nội dung về quản lý chất lượng công trình xây dựng, thi công xây dựng công trình và bảo trì công trình xây dựng