B185- Bullentin: Những thách thức và nhu cầu đối với đập trong thế kỷ 21 [Bài 10]

7. HẠN CHẾ GIẢI QUYẾT THÁCH THỨC

7.1. BỐI CẢNH

COGD năm 2007 xác định rằng để đảm bảo tính bền vững của đập-các dự án liên quan, chủ sở hữu hoặc chủ đầu tư phải tập trung vào một số vấn đề liên quan đến nhau, bao gồm các khía cạnh môi trường xã hội;  dư luận và ý chí chính trị; Tài chính; Kỹ thuật; rủi ro nhận thức liên quan đến đập; và các vấn đề nhận thức khác.

Trong phần này, COECS sẽ tập trung vào tất cả những vấn đề trên ngoại trừ các vấn đề kỹ thuật, vì chúng được xử lý tốt nhất bởi các ủy ban ICOLD thích hợp. COECS hiểu rằng mỗi quốc gia hoặc khu vực có các quy định riêng góp phần giải quyết các hạn chế hoặc làm cho chúng trở nên khó khăn hơn. Do đó, COECS sẽ đưa ra các ví dụ dựa trên các ràng buộc cụ thể do mỗi quốc gia tạo ra. Tuy nhiên, nhiều hạn chế được xác định là phổ biến đối với nhiều quốc gia.

Hầu hết các hạn chế đối với phát triển thường được giải quyết hiệu quả nhất ở giai đoạn lập kế hoạch dự án (Phần 7.5), tiếp theo là cam kết giải quyết chúng trong tất cả các giai đoạn phát triển.  COGD trong bài báo có tựa đề "Hướng dẫn cho những người ra quyết định", (H.  Blohm, 2007) lưu ý rằng các giá trị cốt lõi là điều cần thiết để đối phó với các hạn chế trong quá trình lập kế hoạch và cuối cùng là trong quá trình phát triển. Các giá trị cốt lõi là công bằng, hiệu quả, ra quyết định có sự tham gia, tính bền vững và trách nhiệm giải trình.

Những giá trị cốt lõi này thường được giải quyết trong quá trình lập kế hoạch dự án được mô tả trong Phần 7.5.

7.1.1. Hạn chế môi trường xã hội

Hầu hết các tiểu bang ở Hoa Kỳ đều có các quy định về môi trường phù hợp với các quy định của Chính phủ Liên bang. Ví dụ, ở California, có Đạo luật Chất lượng Môi trường California (CEQA) yêu cầu các nhà phát triển hoặc chủ sở hữu chuẩn bị Báo cáo Tác động Môi trường (EIR) và phải được chứng nhận trước khi một dự án có thể được xây dựng.  Quá trình này cần khoảng hai đến ba năm ở California.  Nếu Chính phủ Liên bang tham gia, một báo cáo tương tự được gọi là Tuyên bố Tác động Môi trường (EIS) cũng phải được chuẩn bị. EIS có thể được chuẩn bị đồng thời với EIR nhưng có thể cần nhiều thời gian hơn.

Có một đạo luật liên bang khác mang tên Đạo luật các loài có nguy cơ tuyệt chủng ảnh hưởng đến chi phí và tiến độ phát triển dự án.  Nếu có một loài bị đe dọa hoặc có nguy cơ tuyệt chủng tại một địa điểm dự án, việc phát triển có thể bị trì hoãn trong vài năm và chi phí giảm thiểu có thể rất lớn. Do đó, các dự án đập lớn ở California hầu như không tồn tại với hầu hết các nhà phát triển hoặc chủ sở hữu dự án chọn các lựa chọn đập nhỏ lưu trữ ngoài dòng chảy (off-stream storage- đập chuyển nước ra ngoài lưu vực). Bằng cách chọn các đập nhỏ, thường dễ dàng đối phó với giá trị cốt lõi của trách nhiệm giải trình.  Đó là giữ lời hứa trong quá trình phát triển dự án.

Ở Brazil, các nhà phát triển dự án được yêu cầu chuẩn bị một Báo cáo Tác động Môi trường rất chi tiết để nộp cho cơ quan nhà nước hoặc, ở các con sông có biên giới của các bang, một cơ quan liên bang. Nếu hồ chứa được đề xuất ảnh hưởng đến một vườn quốc gia, công viên này phải được chính thức điều chỉnh giảm bớt; nếu hồ chứa được đề xuất sẽ chiếm một phần của khu bảo tồn dân cư bản địa, dự án phải được Quốc hội phê duyệt. Điều này giúp đảm bảo rằng dự án cung cấp một giải pháp công bằng và bền vững. Ngoài ra, các chủ đầu tư phải cung cấp bản tóm tắt Báo cáo tác động môi trường được chỉnh sửa một cách đơn giản, để mọi người dễ hiểu. Báo cáo ngắn này được phân phối cho các tòa thị chính của khu vực dự án, để mọi người có thể đọc trước phiên điều trần công khai. Để nhận được giấy phép bắt đầu xây dựng, các nhà phát triển phải nộp Báo cáo cơ bản về môi trường, trong đó tất cả các dự án giảm thiểu được nêu chi tiết. Sau khi đập được xây dựng, hồ chứa chỉ có thể được tạo ra sau khi tất cả các hành động được đề xuất của báo cáo cơ bản về môi trường đã được thực hiện. Mỗi bước trong số ba bước trên thường mất ít nhất ba năm.

Thổ Nhĩ Kỳ có một số quy định để giảm thiểu tác động môi trường của HPP.  Thổ Nhĩ Kỳ đã có Quy định Đánh giá Tác động Môi trường từ năm 1993.  Quy trình Đánh giá Tác động Môi trường (ĐTM) là một công cụ pháp lý quan trọng nhất để giải quyết các tác động bất lợi về môi trường của các dự án HPP. Một quy định về Đánh giá Môi trường Chiến lược hài hòa với Chỉ thị Đông Nam Á của EU đã được chuẩn bị và công bố trên Công báo vào năm 2017. Đánh giá môi trường chiến lược nhằm mục đích cung cấp mức độ bảo vệ môi trường cao và đóng góp tích hợp các cân nhắc về môi trường vào việc chuẩn bị và phê duyệt các kế hoạch và chương trình nhằm thúc đẩy phát triển bền vững, ở quy mô lưu vực.  Đánh giá môi trường chiến lược được định nghĩa là tác động do những thay đổi gia tăng gây ra bởi các hành động khác trong quá khứ, hiện tại hoặc có thể lường trước được một cách hợp lý cùng với dự án. Điều này bao gồm các hiệu ứng tích lũy. Ngoài ra, còn tồn tại một số luật và quy định đặc biệt nhằm bảo vệ hệ động thực vật.   Nếu có một khu vực động vật hoang dã hoặc khu vực phát triển động vật hoang dã tại một địa điểm dự án, việc phát triển có thể bị trì hoãn trong vài năm và chi phí giảm thiểu có thể rất lớn.

Tuy nhiên, có vẻ như mọi người không hài lòng với tình hình hiện tại và tin rằng HPP có thể gây hại nghiêm trọng cho thiên nhiên. Trong bối cảnh pháp lý, điều quan trọng là phải xác định xem quy định đánh giá tác động môi trường có đủ hay không để bảo vệ môi trường trước các tác động bất lợi của HPP.

Tác động xã hội của các dự án phát triển, ở Thổ Nhĩ Kỳ, nhằm mục đích quản lý theo hai luật và các quy định thực hiện của chúng: Luật giải quyết: 5543 và Luật tịch thu: 2942.  Luật định cư (5543) cũng đề cập đến Kế hoạch Hành động Tái định cư và Kế hoạch Phục hồi Thu nhập. Theo Luật Tịch thu (2942), các cơ quan quản lý chủ yếu áp dụng thủ tục mua sắm (bao gồm cả trao đổi). Với điều kiện việc tịch thu không được thực hiện bằng phương tiện mua bán, việc quản lý sẽ áp dụng cho Tòa án cấp sơ thẩm được ủy quyền tại địa điểm có bất động sản. Chính quyền thiết lập các ủy ban thẩm định giá trị để xác định giá trị thị trường của tài sản. Luật Định cư (5543) xác định ba lựa chọn tái định cư: (a) định cư nông nghiệp, (b) định cư phi nông nghiệp và (c) định cư thực tế.  Theo Luật Định cư (5543), tất cả các loại người bị ảnh hưởng của dự án bao gồm các nhóm dễ bị tổn thương và không có đất đều có quyền tái định cư.

Ở Ấn Độ có một quy trình Đánh giá Tác động Môi trường (ĐTM) được thiết lập tốt, được xử lý bởi Chính phủ Trung ương hoặc chính quyền Bang.  Trung ương sẽ xử lý các dự án trên 50 MW và các dự án trên 25 MW nếu nằm toàn bộ hoặc một phần trong phạm vi 10 km tính từ khu bảo tồn/khu vực ô nhiễm nghiêm trọng/khu nhạy cảm sinh thái (bao gồm cả khu vực rừng dự trữ). Đối với các dự án dưới 25 MW, một đơn vị của Dự án Thủy điện Nhỏ sẽ thực hiện quá trình đánh giá và giải phóng mặt bằng môi trường. Quá trình đánh giá và đánh giá tác động bao gồm tác động đến hệ sinh thái trên cạn, thay đổi sử dụng đất và phá hủy môi trường sống, tác động đến động vật hoang dã, mất quần thể loài, tác động đến hệ sinh thái thủy sinh, suy giảm chất lượng nước, thủy sản, tác động đến môi trường không khí, ô nhiễm tiếng ồn, trầm tích và tác động hạ lưu.  ĐTM là một quá trình gồm ba giai đoạn bắt đầu với đánh giá, sau đó là kế hoạch giảm thiểu ngắn hạn và dài hạn, và cuối cùng là quá trình kiểm tra và thông quan của cơ quan có và không có điều kiện thay đổi đặc điểm của dự án hoặc sửa đổi/cải thiện kế hoạch giảm thiểu.

Tại Trung Quốc, chính phủ chú ý nhiều hơn đến ảnh hưởng tiêu cực của việc xây dựng các dự án thủy lợi đối với môi trường và ủng hộ mạnh mẽ việc bảo vệ sinh thái sông, bao gồm phục hồi môi trường sinh thái của khu vực đập, thành lập cơ sở trình diễn sinh thái, bảo tồn đất và nước, giám sát môi trường và bảo vệ động thực vật quý hiếm. Chủ đầu tư dự án phải chuẩn bị đánh giá tác động môi trường chi tiết trước khi phê duyệt dự án. Hướng dẫn kỹ thuật đánh giá tác động môi trường của dự án xây dựng do cơ quan quản lý môi trường quốc gia xây dựng và ban hành.  Báo cáo đánh giá bao gồm khảo sát môi trường dự án, xác định tác nhân, dự đoán, đối phó, giám sát, quản lý, đầu tư và phân tích lãi lỗ kinh tế.   Báo cáo cũng bao gồm nguyện vọng của công chúng bị ảnh hưởng và các tổ chức xã hội liên quan.

Ở Pháp - và ở nhiều nơi ở châu Âu, việc phát triển các đập và hồ chứa mới ngày càng trở nên khó khăn hơn.  Tình trạng này là kết quả của hai nguyên nhân chính: (1) các quy định liên quan đến bảo vệ môi trường ngày càng nghiêm ngặt, và (2) các đập mới hiếm khi thành công trong việc nhận được sự ủng hộ của công chúng.

Trong số các quy định của Liên minh châu Âu (EU) cản trở sự phát triển của các đập mới, có hai quy định đặc biệt khó giải quyết:

• Các quy định bảo vệ các loài tự nhiên đặt giá trị rất cao đối với các loài hoặc môi trường sống có nguy cơ tuyệt chủng.  Các nhà quản lý đương nhiên coi mọi dự án đập mới là một mối đe dọa vì đập và hồ chứa sẽ ảnh hưởng đến các vùng đất ngập nước, dòng sông, vùng sông và rừng, hầu như luôn chứa các hệ sinh thái có giá trị trong bối cảnh hiện tại, do đó góp phần làm mất nhanh đa dạng sinh học và các loài có nguy cơ tuyệt chủng.

• Dựa trên các quy định được tạo ra vào năm 2015 để bảo vệ chất lượng nước, các đập được coi là mối đe dọa có hệ thống vì chúng thay đổi hình thái tự nhiên của sông, chặn trầm tích và làm thay đổi chất lượng nước trong các hồ chứa.

Hai quy định này xuất phát từ EU và được áp dụng (với những sửa đổi nhỏ) ở mọi quốc gia thành viên của EU. Một số dự án đập ít bị ảnh hưởng bởi các quy định này và bao gồm các hồ chứa kiểm soát lũ lụt không lưu trữ nước ngay cả trong trường hợp lũ lụt nhỏ và các hồ chứa ngoài dòng (off-stream reservoirs) chỉ chuyển hướng một phần nhỏ của dòng chảy có Q lớn.

Một số dự án truyền thống tiếp tục được phát triển, nhưng với số lượng rất nhỏ.  Họ thành công trong việc giành được sự chấp thuận khi Đánh giá Tác động Môi trường (ĐTM) chứng minh rằng hồ chứa là một dự án thiết yếu và không có lựa chọn thay thế.  Nó cũng phải được chứng minh rằng tất cả các biện pháp để giảm diện tích chiếm đấtcủa nó sẽ được tiến hành và tất cả các tác động nếu có sẽ được bù đắp thích hợp.

Ở EU, người ta tin rằng biến đổi khí hậu sẽ gây áp lực nhiều hơn cho nước như một nguồn tài nguyên, do đó dẫn đến nhu cầu thực sự về các hồ chứa mới. Tuy nhiên, ngành công nghiệp nước sẽ phải sáng tạo trong việc phát triển kỹ thuật tốt hơn (về các đặc điểm sinh thái của các hồ chứa) để giúp đảm bảo tính bền vững của môi trường.

Burkina Faso là một trong những quốc gia kém phát triển nằm trong khu vực bán khô cằn của Tây Phi với nguồn nước ngầm khan hiếm. Lưu trữ nước không phải là một giải pháp thay thế mà là phương tiện để đảm bảo nguồn nước sẵn có cho mọi mục đích. Nước được lưu trữ trong các hồ chứa là nguồn nước chính cho mùa khô kéo dài chín tháng mỗi năm.   Việc xây dựng đập đang được tiến hành trên khắp đất nước. Các con đập được cả người dân Burkina Faso và Chính phủ xem là một loại cơ sở hạ tầng ưu tiên, điều này đã dẫn đến danh hiệu "Tôn sùng đập - fétichisme des barrages". Kể từ những năm 1990, một bộ quy định đã được soạn thảo liên quan đến đánh giá và quản lý tác động môi trường và xã hội và kế hoạch tái định cư của dân cư và cơ sở hạ tầng bị ảnh hưởng. Các quy tắc (luật) về môi trường và bảo vệ lâm nghiệp đã được Chính phủ ban hành, cùng với các nghị định thi hành. Một bộ luật bảo vệ sức khỏe cộng đồng cũng đã được ban hành. Luật nước cũng đã được ban hành với một số điều khoản liên quan đến thiết kế và xây dựng đập, vì những hoạt động này ảnh hưởng đến việc quản lý nước.

Theo bộ luật môi trường (luật), các dự án đập được phân thành ba loại (A, B và C) tùy thuộc vào các tác động môi trường và xã hội tiềm ẩn và được đánh giá chuyên sâu về môi trường và xã hội cùng với các kế hoạch quản lý tác động xã hội và tái định cư.

Các nghiên cứu phải được Sở Môi trường thống nhất trước khi các dự án chuyển sang giai đoạn xây dựng.

Các quy tắc và quy định này được áp dụng với một số khó khăn do thiếu kinh phí thích hợp cho các hoạt động này. Việc thiếu kinh phí và thiếu sự chuẩn bị đầy đủ thường dẫn đến xung đột trong quá trình thực hiện dự án.

Tiến bộ đạt được trong những thập kỷ gần đây bao gồm tham vấn công chúng về lợi ích của dự án và chia sẻ rủi ro trong quá trình phát triển dự án là rất đáng kể.   Cách tiếp cận này được hỗ trợ bởi các tổ chức khu vực như Cộng đồng Kinh tế các quốc gia Tây Phi (ECOWAS), dẫn đến chương trình đối thoại và tham vấn để phát triển các đập lớn ở các nước ECOWAS.

Ở Việt Nam  , các quy định về bảo vệ môi trường (đặc biệt là động thực vật) tồn tại, nhưng không phải lúc nào các nhà sản xuất điện độc lập cũng áp dụng do vấn đề tài chính. Đối với các tổ chức công và đối với các dự án lớn có nguồn vốn quốc tế, các quy định này được áp dụng nhất quán hơn.

Việc tái định cư cho người dân di dời, đặc biệt là ở các khu vực có dân tộc thiểu số, cùng với mức bồi thường thấp cho người dân di dời, tạo ra tâm lý chống việc xây đập. Sự phản đối từ công chúng và các phương tiện truyền thông địa phương là chính, nhưng một số lượng đáng kể sự phản đối bắt nguồn từ các tổ chức phi chính phủ ở nước ngoài.

Cũng ở Việt Nam, các vấn đề liên quan đến cách chia sẻ nước giữa các đối tượng thụ hưởng có thể rất quan trọng và có thể ảnh hưởng đến cả chi phí và tiến độ của dự án.  Cần lưu ý rằng đây là một vấn đề ở hầu hết các địa phương và có thể được thương lượng nếu tuân thủ quy trình được nêu trong Mục 7.5.

7.1.2. Dư luận và thiếu ý chí chính trị

Ở Hoa Kỳ, các phương tiện truyền thông và các nhóm môi trường nói chung hay phản đối các con đập, trừ khi xảy ra một trận lũ lớn hoặc trong thời gian hạn hán. Ngay cả trong thời gian hạn hán, các nhóm môi trường vẫn lên tiếng phản đối các dự án hồ chứa mới. Họ tích cực thúc đẩy bảo tồn nhiều hơn. Lưu trữ nước ngầm thường được thúc đẩy như một giải pháp thay thế. Tuy nhiên, lưu trữ nước ngầm thường kém hiệu quả hơn nhiều so với lưu trữ nước mặt, vì việc khai thác nước bằng cách bơm thường tốn kém. Hơn nữa, nước trong lòng đất thường di chuyển ra khỏi tầng chứa nước dự kiến, do đó tạo ra các tranh cãi về quyền sở hữu và quyền sử dụng nước.

Tính đến năm 2016, toàn bộ miền tây Hoa Kỳ đã trải qua một đợt hạn hán nghiêm trọng. California đang ở năm thứ tư của hạn hán. Một số chuyên gia tin rằng California đang ở trong năm thứ 15 của đợt hạn hán 20 năm dựa trên việc kiểm tra dữ liệu hàng trăm năm sử dụng dữ liệu đếm vòng trên cây.  Để giúp đối phó với hạn hán, các cử tri ở California gần đây đã thông qua một trái phiếu phát triển nước trị giá 7,5 tỷ đô la Mỹ. Các dự án được bao gồm bởi trái phiếu loại tài chính đang bị thách thức bởi các nhà môi trường, những người một lần nữa tuyên bố rằng chúng ta chỉ cần bảo tồn nhiều hơn. Nhiều chính trị gia đồng ý với các nhóm môi trường để tái đắc cử, mặc dù nền kinh tế của California đang bị tàn phá bởi hạn hán.

Ở Brazil, các nhóm môi trường và công chúng chủ yếu phản đối việc xây dựng các đập lớn mới để sản xuất điện, hàng hải, tưới tiêu và thậm chí để cấp nước hoặc kiểm soát lũ lụt. Trong quá khứ gần đây, sản lượng điện từ các nhà máy thủy điện chiếm 95% tổng điện năng sản xuất. Hiện tại, điện năng được tạo ra trong các nhà máy thủy điện chưa đến 80% tổng số điện và sẽ đạt gần 65% vào năm 2020. Mặc dù các địa điểm khả thi cho các nhà máy điện mới là rất nhiều trong nước, nhưng những hạn chế ở trên rất nghiêm trọng. Điều này dẫn đến việc lắp đặt một số lượng lớn các nhà máy nhiệt điện với tác động môi trường lớn hơn nhiều và chi phí năng lượng cao hơn nhiều.  Điều này cũng đã dẫn đến việc chỉ xây dựng nhiều trạm thủy điện trên sông trong hai thập kỷ qua. Hiện tại, đất nước này đang mất đi lợi ích chính của việc điều chỉnh dòng chảy mà họ đã từng có trong quá khứ gần đây vì thủy điện trên sông có tác dụng rất ít hoặc không điều chỉnh được dòng chảy. Điều tiết dòng chảy cho phép quản lý lũ lụt, bảo vệ hệ sinh thái và dự trữ nhiều nước hơn cho các mục đích sử dụng có lợi khác.

Ở Thổ Nhĩ Kỳ, có các cuộc họp công khai được quy định chính thức phải được tiến hành cả trong phạm vi ĐTM và quy trình bồi thường theo quy định liên quan. Ngoài những người dân địa phương bị ảnh hưởng từ dự án, các tổ chức phi chính phủ và các nhóm khác nhau (nông dân và doanh nhân) có thể tham dự các cuộc họp. Tuy nhiên, điểm quan trọng là sự tham gia của các bên liên quan chỉ là một công cụ để quản lý giao tiếp hai chiều giữa nhà tài trợ dự án và công chúng. Trên thực tế, các cuộc họp được các cơ quan liên quan công nhận chỉ là thông báo cho mọi người. Do đó, các bên liên quan không tích cực tham gia vào dự án. Mặc dù một số người dân địa phương không phản đối các HPP lớn do bồi thường, nhưng vẫn có thể có một số phản đối đối với việc xây dựng các HPP lớn.

Ở Ấn Độ, sự phản đối việc xây dựng đập lớn rất mạnh mẽ từ công chúng, các tổ chức phi chính phủ và đôi khi từ các tổ chức chính trị địa phương.  Lý do cho sự phản đối cũng rất khác nhau như các vấn đề mất đất và tái định cư, tác động bất lợi ở hạ lưu và lo ngại về sự an toàn và ổn định của đập. Mặc dù tất cả các yếu tố này được nghiên cứu kỹ lưỡng trong quá trình chuẩn bị và đánh giá Báo cáo Dự án Chi tiết bởi các nhóm chuyên gia và tổ chức khác nhau, dư luận thường chiếm ưu thế so với báo cáo đánh giá dự án. Để giải quyết vấn đề này, "Tòa án Xanh Quốc gia" (NGT) đã được thành lập, nơi bất kỳ cá nhân hoặc tổ chức nào cũng có thể bày tỏ sự bất bình của họ và NGT có quyền tạm dừng việc xây dựng dự án cho đến khi phiên điều trần và phán quyết được đưa ra. Vì hầu hết các đập thủy điện đều nằm trong rừng, Sở Lâm nghiệp và Môi trường luôn phản đối việc xây dựng đập và dự án ngay cả khi chi phí trồng rừng và phát triển khu vực lưu vực bao gồm cả chi phí cải tạo đã được tính vào dự án. Trong trường hợp không có bất kỳ hướng dẫn nào cho việc nghiên cứu so sánh đánh giá tương đối thiệt hại môi trường của dự án thủy điện và các dự án nhiệt điện, các dự án nhiệt điện luôn được gây ra sự tàn phá môi trường nhiều hơn.  Nhu cầu cấp thiết về một hệ thống truyền thông minh bạch hơn để giáo dục công chúng về lợi ích của dự án và đánh giá khoa học về thiệt hại môi trường so sánh giữa các dự án thủy điện và nhiệt điện để giảm thiểu bế tắc là cần thiết.

Ở Trung Quốc,  việc xây dựng các dự án thủy điện và thủy lợi mới thường được thừa nhận thông qua việc phổ biến đóng góp dự án, sự tham gia của công chúng và các quyết định của các tổ chức xã hội và công chúng.  Có khoảng 200 dự án về nước, chẳng hạn như dự án tài nguyên nước, dự án chuyển nước, dự án tiết kiệm nước nông nghiệp, dự án trọng điểm kiểm soát sông-hồ, dự án phòng chống lũ lụt và sử dụng nước lũ và cấp nước. Thách thức lớn đối với các dự án nước mới là tái định cư cư dân ở các khu vực hồ chứa. Kể từ năm 1949, có khoảng 18 triệu người di cư do xây dựng hồ chứa.  Hơn 1,2 triệu người di cư đã được trả và 5 tỷ USD đã được sử dụng để bồi thường cho người di cư vì việc xây dựng Dự án đập Tam Hiệp. Việc gia tăng chi phí di cư đang trở nên khó khăn hơn. Giờ đây, Chính phủ Trung ương đã thiết lập và sửa đổi các luật và quy định nhập cư về phân phối quyền lợi, chính sách ưu đãi, chương trình bồi thường và các biện pháp hỗ trợ.

Ở Pháp, và ở hầu hết các nước châu Âu, dư luận có lẽ không hướng đến việc xây đập nhiều như trước đây, nhưng chắc chắn nó là "chống thay đổi" hơn bao giờ hết. Việc xây dựng một hồ chứa lớn mới chắc chắn sẽ không được ủng hộ, nhưng việc phá hủy một hồ chứa lớn hiện có cũng sẽ bị phản đối mạnh mẽ. Ngoài ra, mọi dự án đập mới đều thu hút sự phản đối từ các nhóm môi trường (chủ yếu chống lại đập) và các nhóm hoạt động khác. Các nhóm này sử dụng phương tiện truyền thông với khả năng tuyệt vời và thường không tìm kiếm các cuộc thảo luận cởi mở.

Ở Việt Nam,  có sự phản đối đối với các con đập phần lớn vì các vấn đề tái định cư dân cư, nhưng nguồn gốc của sự phản đối phần lớn là từ các tổ chức phi chính phủ ở nước ngoài.

Ở Burkina Faso, trái ngược với nhiều quốc gia khác, sự phản đối đập ít hơn nhiều, vì hầu hết người dân ủng hộ các đập và hồ chứa mới vì khí hậu địa phương khô cằn, với mùa khô kéo dài chín tháng mỗi năm. Nếu không có nước dự trữ, người dân sẽ cảm thấy ảnh hưởng của việc thiếu nước.

Kinh nghiệm cho thấy cách duy nhất để đối phó với các nhóm phản đổi xây đập là thông qua giáo dục cử tri trung lập hoặc cởi mở hơn, để họ hiểu được giá trị và tầm quan trọng của các giải pháp đập và lưu trữ nước.

Một cách để cải thiện hình ảnh công chúng của các đập là tiếp tục cải thiện thiết kế của các dự án mới và vận hành các dự án hiện có. Ngoài ra, cần tăng cường giao tiếp, bao gồm việc sử dụng mạng xã hội, để cung cấp thông tin minh bạch và kịp thời về các hoạt động liên quan đến đập. Tuy nhiên, hiện nay không có một tổ chức vận động hành lang để đảm nhận vai trò ủng hộ xây đập. Việc thiếu vắng một tổ chức như vậy có thể dẫn đến việc thiếu thông tin chính thống và gây ra hiểu lầm trong cộng đồng. Một số cải thiện trong sự chấp nhận chung đến từ các cuộc thảo luận với các tổ chức phi chính phủ (NGO) hoặc các nhà môi trường, những người đã đồng ý thảo luận về các vấn đề đập và thủy điện.

7.1.3. Ý kiến của bên thứ ba

Ý kiến đến từ hai nhóm khác nhau, đó là nhóm phản đối đập và nhóm ủng hộ đập. Nhóm các bên liên quan có thể đại diện cho người dân bản địa có nguồn gốc từ khu vực dự án hoặc người ngoài có lợi ích đặc biệt về sự tồn tại của dự án đập. Mỗi người trong số họ có thể có nhận thức riêng về những ưu nhược điểm của đập đối với cộng đồng cũng như môi trường.

Theo các nhóm đối lập đập:

• Đập tạo ra những vấn đề lớn ảnh hưởng đến người dân do vấn đề di dời

• Những thay đổi đối với môi trường sau khi lưu trữ hồ chứa có tác động tiêu cực đến hệ sinh thái, đặc biệt là đất nông nghiệp và thủy sản

Theo các nhóm ủng hộ đập:

• Đập trở thành giải pháp cho những người có nhu cầu cao về nước để tưới tiêu cho cây trồng, cung cấp nước uống, phòng chống lũ lụt hoặc những người tìm kiếm sinh kế tốt hơn

• Môi trường trở nên tốt hơn sau khi nước có sẵn trong hồ chứa, đặc biệt là ở các khu vực khô cằn và bán khô cằn.

7.1.3.2. Tổ chức phi chính phủ

Các tổ chức phi chính phủ đã có những đóng góp quyết định cho môi trường và họ đóng một vai trò quyết định trong việc ảnh hưởng đến dư luận.  Ảnh hưởng của họ đáng chú ý đến từ thực tế là họ được cho là trung lập, trong khi các bên liên quan khác có thể bị thúc đẩy quá mức bởi lợi ích kinh tế của chính họ. Tất nhiên, tính trung lập của các tổ chức phi chính phủ thường được đánh giá quá cao - cũng như các tổ chức khác, họ cũng phải bảo vệ sự bền vững và mục đích của chính mình.

Các tổ chức phi chính phủ có thể tập trung vào một chủ đề cụ thể hoặc giải quyết một chương trình nghị sự rộng lớn, bao gồm cả đa dạng sinh học và các vấn đề nghèo đói. Ví dụ, một tổ chức như International Rivers sẽ chủ yếu tập trung vào vùng hoang dã sông và đa dạng sinh học, trong khi những tổ chức khác như Greenpeace và WWF sẽ phát triển một cách tiếp cận rộng hơn.

Quan điểm của họ phải được lắng nghe và xem xét, đặc biệt là khi họ không đặt thiên nhiên (bảo tồn đa dạng sinh học) lên trên con người (chống đói nghèo bằng cách cung cấp nước và điện). Một số tổ chức phi chính phủ thực sự đã phát triển chuyên môn có giá trị trong các lĩnh vực đập. Bằng cách thách thức các phương pháp của kỹ sư đập, chúng có thể giúp kỹ sư phát triển các dự án tốt hơn.

Trong số đó, WWF (với mục đích là "ngăn chặn sự suy thoái của môi trường tự nhiên hành tinh và xây dựng một tương lai trong đó con người sống hài hòa với thiên nhiên") đã công bố ý kiến chung của mình về các con đập. Tất nhiên, sự đánh giá cao của nó khác với kinh nghiệm của chúng ta và chúng ta chắc chắn không phải lúc nào cũng đồng ý với các quan điểm của nó trong các dự án cụ thể khác nhau.  Nhưng ý kiến chung của nó về đập và thủy điện khá cân bằng – xem Ý kiến của WWF bên dưới.

Ngược lại, các tổ chức phi chính phủ hoàn toàn tập trung vào bảo tồn thiên nhiên có thể phát triển các cách tiếp cận thiên vị.

Ý kiến của WWF

(Từ trang web của WWF)

Các đập có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ phát triển kinh tế của một quốc gia và người dân của nó. Chìa khóa cho sự bền vững về môi trường và xã hội của chúng là khám phá tất cả các lựa chọn khả thi và xem xét toàn bộ lưu vực.

Khi nhu cầu cấp thiết về nhiều điện, nước tưới tiêu hoặc các dịch vụ khác đã được chứng minh, một đánh giá các lựa chọn có thể cho thấy liệu một con đập lớn có phải là giải pháp thay thế tốt nhất hay không.  Nếu đó là giải pháp thay thế tốt nhất, đánh giá sẽ phác thảo cách tiến về phía trước theo cách có thể chấp nhận được về mặt kinh tế, xã hội và môi trường.

Mọi người tìm đến đập vì nhiều lý do, chẳng hạn như cung cấp nước công cộng, năng lượng, tưới tiêu và kiểm soát lũ lụt. Nhưng có nhiều cách để giảm bớt áp lực đối với một con đập bằng cách kiểm tra các hành vi hiện tại của chúng ta.

Thay đổi thực hành nông nghiệp có thể có tác động đáng kể đến mức tiêu thụ nước.  Tạo ra năng lượng thông qua các nguồn thay thế hoặc bằng cách nâng cấp các cơ sở thủy điện hiện có có thể mang lại nhiều lợi ích tổng thể hơn. Thiên nhiên có thể quản lý lũ lụt tốt hơn bất kỳ con đập nào có thể.

Ngày càng có nhiều nỗ lực của các nhà xây dựng đập và nhà đầu tư để đảm bảo rằng các đập được xây dựng theo cách bền vững hơn. WWF đang hợp tác với các ngân hàng, ngành công nghiệp và các tổ chức phi chính phủ khác để phát triển và thúc đẩy các tiêu chuẩn môi trường và thực tiễn tốt nhất cho các con đập.

Từ tài liệu "WWF và các đập của Đông Nam Âu"

1. Đề xuất cho các nhà máy thủy điện mới phải đáp ứng hướng dẫn của ICOLD. Các nhà máy thủy điện mới chỉ nên được xem xét khi chúng thực sự là lựa chọn tốt nhất, được đánh giá bằng các tiêu chí bao gồm hiệu quả năng lượng và quản lý nhu cầu năng lượng tốt nhất hiện có.

2. Các chính phủ nên cấm các dự án thủy điện, lớn hay nhỏ, trên một số con sông không được kiểm soát còn lại (hoặc các nhánh của chúng) trong các khu vực có giá trị bảo tồn cao, từ đó tạo ra "khu vực cấm".

3. Quyết định đặt nhà máy thủy điện ở đâu cần giảm thiểu tác động môi trường đến toàn lưu vực sông. Các địa điểm thủy điện hiệu quả để giảm thiểu diện tích ngập trên một đơn vị năng lượng được sản xuất nên được ưu tiên (nhưng có tính đến điểm 2 ở trên).

4. Giảm thiểu (chế độ dòng chảy môi trường, phục hồi và bảo vệ môi trường sống, đường cá đi) có thể làm giảm đáng kể tác động của các dự án thủy điện và phải luôn được đưa vào.

5. Cần tăng công suất các nhà máy thủy điện hiện có để giảm thiểu nhu cầu sử dụng các nhà máy mới.

6. Các nhà máy thủy điện nhỏ có thể cung cấp năng lượng tái tạo cho khu vực nông thôn ở các nước đang phát triển phải có các biện pháp giảm thiểu và phải xem xét tác động tích lũy của chúng.

7. Các nhà phát triển phải đảm bảo tái định cư công bằng, phù hợp với các nguyên tắc WCD, bằng cách thu hút tất cả các bên liên quan vào quá trình ra quyết định, bao gồm cả cư dân di dời.

7.1.3.3. Cơ quan tài trợ quốc tế

Các cơ quan tài trợ đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển đập và thủy điện ở các nước đang phát triển (xem §7.1.4). Ý kiến của họ về đập và thủy điện là rất quan trọng trong việc phát triển các dự án mới (và tân trang và nâng cấp cơ sở hạ tầng hiện có).

Hầu hết các cơ quan tài trợ quốc tế hiện đang sẵn sàng đóng góp cho những phát triển như vậy. Tùy thuộc vào chính sách nội bộ của họ, họ ít nhiều chú trọng đến các vấn đề môi trường và xã hội.  Trong số đó có Ngân hàng Thế giới đã tuyên bố như sau: " Ngân hàng Thế giới cam kết tiếp tục hỗ trợ các bên vay của mình trong việc phát triển và quản lý cơ sở hạ tầng thủy lợi ưu tiên theo cách bền vững về mặt môi trường và xã hội, đồng thời xem Báo cáo WCD là một điểm tham chiếu quan trọng trong quá trình này. "

7.1.4. Hạn chế tài chính

7.1.4.1. Tăng chi phí

Chi phí của các dự án đập và hồ chứa đang tăng lên vì một số lý do. Thứ nhất, các đập đắt hơn trước đây do các hạn chế và yêu cầu về môi trường như đã lưu ý trong Mục 7.1. Thứ hai, chất lượng của các địa điểm đập đang giảm do các địa điểm lý tưởng được phát triển trước và những địa điểm kém lý tưởng còn lại để phát triển cuối cùng, tức là với điều kiện địa chất khó khăn, đường hầm năng lượng dài, v.v.

Hạch toán các vấn đề môi trường chắc chắn làm tăng chi phí dự án. Trong trường hợp của Pháp, rất khó để xác định "chi phí môi trường"; Nó có thể ở mức thấp đến trung bình trong hầu hết các trường hợp (nơi chỉ xem xét các biện pháp thích ứng và bù đắp nhỏ) và rất cao trong các trường hợp khác (nơi các vấn đề môi trường gây ra những thay đổi căn bản trong mục đích hoặc thành phần của dự án). Có một trường hợp vào năm 2010 khi một dự án đập cấp nước bị hủy bỏ để thay thế phương án bơm nước sông đắt gấp ba lần.

Tuy nhiên, "chi phí môi trường" không nhất thiết là thách thức lớn nhất. Khó khăn chính là các vấn đề môi trường và xã hội phải được giải quyết hoàn toàn trước khi giấy phép được cấp.

Điều đó có nghĩa là thủ tục rất dài và chi phí trả trước lớn, trước khi dự án có thể được phê duyệt.

7.1.4.2.       Thiếu kinh phí công

Hình ảnh tiêu cực về các con đập do các nhóm môi trường thúc đẩy góp phần vào việc thiếu quỹ công có sẵn để tài chính. Ví dụ, ở California, Hoa Kỳ, các nhóm môi trường và chính trị gia đang đấu tranh với việc sử dụng tài chính trái phiếu đã được phê duyệt cho các dự án đập hợp pháp ngay cả khi đối mặt với hạn hán nghiêm trọng. Mặc dù cuộc chiến này có thể sẽ chỉ trì hoãn các dự án, nhưng nền kinh tế và người dân sẽ phải chịu tác động lâu dài của sự chậm trễ.

Tuy nhiên, tài chính công thường cần thiết cho việc phát triển dự án đập. Một phần đáng kể của sự phản đối chống lại các dự án đập đến từ các tổ chức phi chính phủ ở nước ngoài. Mặt khác, tài chính đã được Ngân hàng Phát triển Quốc gia cấp cho tất cả các dự án đập.

7.1.4.3 Thiếu tài trợ tư nhân

Các quỹ tư nhân hiện đang dồi dào và có thể cung cấp tài chính với giá cả hợp lý. Nhưng chúng thường không hướng đến các dự án đập thủy điện.

Tất nhiên, điều này cũng liên quan đến sự chậm trễ về môi trường, vì người cho vay không muốn tiền của họ bị ràng buộc trong nhiều năm do sự chậm trễ mà không có lợi ích dự án được cung cấp.

Nhưng trên đó, tài chính tư nhân bị ức chế bởi hai yếu tố: thời gian dài hạn và rủi ro.

• Các dự án đập có rủi ro, trong đó có các mối nguy hiểm địa chất (ngụ ý vượt chi phí và chậm trễ) và sự không chắc chắn về thủy văn. Các quỹ tư nhân bất lợi với những rủi ro như vậy.

• Các dự án phát triển đập cần thời gian cho kỹ thuật và xây dựng;   Họ cần thời gian để được hưởng lợi ích để hoàn trả chi phí vốn và thưởng cho các nhà đầu tư. Tuy nhiên, thời gian là một yếu tố khác của rủi ro: rủi ro chính trị và kinh tế có thể gây nguy hiểm cho cửa sổ cơ hội và khả năng ngân hàng của dự án.

Như đã lưu ý trong các phần trước, COEC&S mạnh mẽ thúc giục ICOLD thành lập lại một ủy ban về tài chính đập để hỗ trợ các quốc gia, đặc biệt là các nước đang phát triển, khám phá những cách thức sáng tạo để tìm kiếm hoặc có được nguồn tài chính hợp lý.

Làm theo các quy trình lập kế hoạch được nêu dưới đây trong Phần 8.5 thường giúp giảm bớt những hạn chế đối với việc phát triển đập mới.

Nguyễn Quốc Dũng dịch

[Xem tiếp Bài 11: Nhận thức về rủi ro đang thay đổi]