|
Kỳ 2:
Những Vấn đề và Giải pháp nhằm đổi mới thực sự
công tác quản lý đầu tư xây dựng các Dự án thuỷ lợi
TS. Trịnh Công Vấn
TGĐ Công ty cổ phần Tư vấn xây dựng thuỷ lợi 2 (HEC2),
1. Những Vấn đề và Nguyên nhân
Xin phép không nêu những thành tích đạt được, tôi chỉ nêu ra vấn đề chúng ta đang đối diện cần được giải quyết.
Nhìn lại quá trình thực hiện công tác đầu tư xây dựng các công trình thuỷ lợi trong những năm qua, chúng ta nhận thấy nổi lên vấn đề thực hiện dự án chậm, Khả năng giải ngân thấp so với yêu cầu, Công tác thanh quyết toán kéo dài, Công trình chậm được đưa vào sử dụng dẫn đến Hiệu quả đầu tư hạn chế. Với yêu cầu về quy mô đầu tư lớn hơn trong vài năm tới nếu vẫn vận hành hệ thống như hiện nay thì chắc chắn không đạt yêu cầu.
Một số dự án xây dựng chưa nhận được nhiều sự đồng thuận của người dân. Vấn đề này có thể do thông tin dự án chưa đến hoặc thông tin chưa đầy đủ cho nhân dân, có thể do mẫu thuẫn giữa các nhóm lợi ích khác nhau nhưng cũng có thể có dự án chưa thực sự khả thi và chưa hẳn đã thuyết phục về hiệu quả tổng hợp không chỉ Kinh tế mà còn là Mội trường và Xã hội...
Các nguyên nhân khách quan có thể nêu ra như sau:
Chính sách, chế độ của nhà nước về xây dựng cơ bản ban hành chậm, thiếu, không đồng bộ làm hạn chế việc thực hiện ở cấp các ngành ...Luật xây dựng ban hành từ năm 2003, Nghị định thực hiện (16/NĐ-CP) ban hành năm 2005 rồi lại sửa đổi mới đây (112/NĐ-CP). Có những nội dung sửa đổi cũng không làm rõ bằng văn bản trước đấy (ví dụ tại 16/NĐ-CP quy định rõ thời gian Thẩm định dự án gồm cả thời gian Thẩm định TKCS đồng thời cũng nêu rõø thời gian yêu cầu cho cơ quan chức năng Thẩm định TKCS, nay 112/NĐ-CP sửa đổi giảm thời gian giành cho Thẩm định TKCS nhưng lại không nhắc tới thời gian cho Thẩm định dự án...). Một điểm rất quan trọng mà 112/NĐ-CP thay đổi là những trường hợp được phép điều chỉnh dự án đã không còn yếu tố nhà nước thay đổi chính sách, đơn giá tiền lương... nhưng lại không hướng dẫn cách tính toán khoản dự trù trượt giá. Điều này sẽ rất khó khăn cho việc trình và phê duyệt Tổng mức đầu tư của dự án. Những bất cập giữa Luật xây dựng, Luật đấu thầu, Luật doanh nghiệp... cũng là những cản trở đến việc Xây dựng và Vận hành hệ thống quản lý đầu tư của Bộ.
Nguyên nhân khách quan còn có thể kể đến là sự phối hợp giữa các Bộ, ngành và các Tỉnh... trong quá trình chuẩn bị dự án đặc biệt là sự chậm trễ trong công tác giải toả mặt bằng xây dựng.
Những nguyên nhân chủ quan có thể bao gồm
Năng lực của các cơ quan thay mặt cho chủ đầu tư còn những bất cập. Điều này thể hiện ở gần như mọi "công đoạn" từ chuẩn bị dự án đến thực hiện dự án.
Một số bộ phận còn thực hiện công việc theo tư duy rất cũ mặc dù môi trường đầu tư (chế độ, chính sách... được đổi mới hàng ngày). Tính thụ động trong công việc còn khá phổ biến, trách nhiệm cá nhân (cá nhân hoặc cơ quan) còn chưa được làm minh bạch nên dễ dẫn đến tình trạng "mọi người đều quan tâm một việc nhưng trách nhiệm thì không ai là người chịu chính". Tình trạng này khá phổ biến ở cơ quan công quyền các cấp chứ không riêng ngành ta.
Năng lực của các cơ quan của chủ đầu tư còn bị hạn chế bởi các quy định, quy chế vận hành hệ thống. Việc thay đổi cơ chế vận hành cho phù hợp với Luật xây dựng và những quy định kèm theo khá chậm. Xác định vai trò trách nhiệm của "chủ đầu tư" còn lúng túng trong thời gian dài làm cho không AI là chủ thực sự, chịu trách nhiệm từ đầu cho đến khi kết thúc quá trình xây dựng công trình. Sự cấn cấn giữa chức năng quản lý nhà nước về đầu tư và quản lý sản xuất đôi khi còn chưa được phân biệt.
Công tác chuẩn bị và thực hiện dự án xây dựng được quan tâm nhiều hơn công tác Gíam sát đầu tư (trong đó bao gồm cả việc theo dõi, đánh giá hiệu quả dự án) còn bị xem nhẹ. Trải qua nhiều năm thực hiện đầu tư kinh phí đáng kể nhưng chúng ta cũng chưa có một đánh giá nào hoàn chỉnh dự án và vì vậy cũng chưa có cơ sở cho những định hướng đầu tư trong tương lai khi mà sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước sẽ đến lúc đòi hỏi nhiều hơn những giải pháp phi công trình, thân thiện với môi trường. Mối liên hệ với cộng đồng của các dự án còn rất hạn chế. Thông tin về dự án còn chưa đến với cộng đồng được hưởng lợi cũng như bị ảnh hưởng để nhận về và xử lý các phản hồi. Nếu làm tốt vấn đề này có thể sẽ tăng cường sự đồng thuận của dân chúng cũng như sẽ tạo được kênh cho sự giám sát của cộng đồng.
Năng lực của các nhà thầu Tư vấn/ nhà thầu xây dựng còn chưa đáp ứng được yêu cầu cả về lượng và chất. Hệ quả của sự yếu kém này ảnh hưởng trực tiếp đến Tiến độ thực hiện dự án cũng như chất lượng và hiệu quả của dự án. Một thời gian rất dài không ai chăm lo đến việc Tăng cường năng lực cho các cơ quan tư vấn. Tuy cũng là các doanh nghiệp nhưng sản phẩm tư vấn có trình độ thấp thì xã hội chịu thiệt thòi nhiều hơn. Các cơ quan Tư vấn thực tế mới là sự chuyển đổi từ các đơn vị Khảo sát-Thiết kế, tỷ lệ "thợ vẽ" còn chiếm phần lớn cho nên chúng ta thiếu rất nhiều chuyên gia Tư vấn giỏi. Để có một nhân lực tư vấn đủ năng lực cần thời gian đào tạo và trưởng thành trong công việc trên 10 năm. Cung cách điều hành, tư duy bảo thủ trì trệ ở một số đơn vị, một số cá nhân Tư vấn đã làm chậm hoặc mất đi khả năng "Tự nâng cao năng lực" của Tư vấn (một yếu tố tối cần thiết để Tư vấn phát triển và hội nhập). Sự chậm phát triển của Tư vấn phần nào cũng do các chính sách của Nhà nước và ngành chưa thực sự tạo động lực thúc đẩy Tư vấn phát triển. Một khi chúng ta ý thức được rằng sự yếu kém của Tư vấn sẽ dẫn đến sản phẩm không tốt cho xã hội, ảnh hưởng đến sự phát triển chung của ngành thì các cơ quan Chính phủ, Bộ chuyên ngành cần có những chính sách nhằm khuyến khích Tư vấn nâng cao năng lực (việc chọn thầu tư vấn với giá rẻ lâu nay không khyến khích Tư vấn sáng tạo, tìm tòi giải pháp tốt nhất cho dự án).
Tình trạng yếu kém của các nhà thầu xây dựng cũng là nguyên nhân ảnh hưởng tới Công tác đầu tư xây dựng của ngành. Xây dựng các công trình thuỷ lợi có tính đặc thù khác nhiều so với xây dựng dân dụng vì vậy cũng đòi hỏi những nhà xây dựng chuyên nghiệp. Thời gian qua do nhiều lý do, trong đó có lý do thuộc về quản lý đầu tư của chính phủ, dẫn đến hầu hết các nhà thầu xây dựng thuỷ lợi đã và đang bị suy yếu, nhân lực tốt ra đi, máy móc không được tăng cường, công nghệ lạc hậu, quản lý yếu kém... Ngày nay khi hàng loạt công trình dùng vốn trái phiếu chính phủ (tức là sẵn sàng thanh toán) nhưng lực đã bất tòng tâm. Các nhà thầu ngoài ngành đang tham gia mạnh vào thị trường xây dựng thuỷ lợi nhưng ngoài một vài đơn vị (như Sông Đà) thì hầu hết năng lực và kinh nghiệm không đáp ứng được yêu cầu.
Tổ chức quản lý đầu tư xây dựng công trình của chúng ta còn chậm đổi mới. Đây là nguyên nhân quan trọng nhất vì mô hình quản lý đầu tư tốt sẽ là động lực cải thiện các nguyên nhân nêu trên. Cũng cần nói rằng vấn đề này còn khá trì trệ từ các cơ quan Chính phủ. Tuy nhiên xét về mặt chủ quan thì mô hình quản lý hiện nay còn những bất cập. Dường như Bộ chưa mạnh dạn thành lập một nhóm chuyên gia để nghiên cứu và thiết kế mô hình cho nên trong thời gian qua chậm đưa ra được cơ chế tổ chức nào cho phù hợp. Một số bộ phận quản lý còn sa đà vào các vấn đề chi tiết kỹ thuật mà chưa quan tâm các vấn đề có tính vĩ mô. Những quy trình thực hiện các công việc dường như còn chưa chuẩn bị tốt. Những quy định này cần phải chỉ dẫn tường tận cho các cơ quan cùng tham gia thực hiện dự án kể cả Tư vấn và các nhà thầu xây dựng. Ví dụ, Theo các Nghị định hướng dẫn Hồ sơ TKCS công trình nhóm A phải được thẩm định trong thời gian 20 ngày sau khi nhận đủ các hồ sơ hợp lệ. Như vậy cần quy định rõ thế nào là hồ sơ hợp lệ và sau khi đã hợp lệ rồi thì phải được thẩm tra trong vòng 20 ngày. Chúng ta thường bị chậm vì ngay từ đầu không xác định với nhau là hồ sơ đã hợp lệ chưa, giữa chừng yêu cầu bổ sung tài liệu này, khác và thế là công tác thẩm tra kéo dài. Dường như cách kiểm tra sơ bộ theo kiểu "check list" chưa được áp dụng. Sự quá tải của các cơ quan Thẩm tra, Thẩm định ngoài yếu tố thiếu nhân lực cũng còn do cách thức làm việc. Khi đã ý thức được rằng các cơ quan Thẩm định không thể có thời gian và sức lực xem kỹ hàng trăm, ngàn hồ sơ thiết kế thì cách thức Thẩm tra thẩm định đúng mức cần thiết sẽ làm giảm tải cho cán bộ đồng thời tập trung đánh giá những điểm chính yếu như Sự tuân thủ quy hoạch, tuân thủ Quy chuẩn và Tiêu chuẩn, sự an toàn công trình, kinh tế, an tòan môi trường...
Tổ chức quản lý đầu tư còn chưa thực sự quan tâm đến việc giám sát đầu tư và đánh giá hiệu quả dự án.
Tổ chức quản lý và thực hiện các dự án dùng vốn ODA hiện cũng còn nhiều lấn cấn: mối quan hệ công việc và trách nhiệm giữa CPO, PMU, Cục quản lý XDCT…; Năng lực các nhà Tư vấn quốc tế cũng có vấn đề; quyền lực của bên vay dường như bị hạn chế chưa hẳn đã do bên cho vay mà còn do năng lực quản lý của bên vay…. Các thủ tục làm mất khá nhiều thời gian chờ đợi của dự án.
2. Biện pháp giải quyết vấn đề
Trong bài viết trước đây tôi đã trình bày một số giải pháp nhằm cải thiện công tác quản lý đầu tư xây dựng công trình. Trong phạm vi bài góp ý này tôi mạnh dạn đề nghị một số giải pháp để lãnh đạo Bộ tham khảo.
2.1 Gỉai pháp căn cơ (lâu dài)
Cần thiết kế một mô hình quản lý đầu tư xây dựng các dự án thuỷ lợi theo hướng tích cực và năng động hơn. Mô hình mới không chỉ quan tâm đến đầu tư xây dựng mà cần quản lý khai thác công trình một cách hiệu quả nhất. Mô hình là sự liên kết hữu cơ (có thực hiện, có phản hồi, điều chỉnh hoàn thiện) giữa các mô dun QUY HOẠCH - ĐẦU TƯ XÂY DỰNG - QUẢN LÝ KHAI THÁC. Từ mô hình tổng thể, căn cứ vào Luật xây dựng và các văn bản dưới luật để thiết kế một hệ thống thực hiện. Hệ thống này cần thể hiện rõ các công đoạn của công việc, chỉ ra ai (hay cơ quan nào) có trách nhiệm giải quyết, nội dung, phạm vi , thời gian của mỗi công đoạn cần được chỉ ra rõ ràng và yêu cầu về cán bộ, trang thiết bị.. để hoàn thành nhiệm vụ; khi vận hành hệ thống sẽ bộc lộ các khâu yếu, các cán bộ không đủ năng lực... Hệ thống này cần được thiết lập với các yêu cầu và tiêu chuẩn hoá như ISO. Mô hình quản lý sẽ bao gồm cả các dự án ODA.
Trong mô hình, hệ thống như đã nêu các quy định, cơ chế về các chủ thể tham gia xây dựng công trình như Chủ đầu tư, Tư vấn, Nhà thầu xây dựng, Gíam sát đầu tư... sẽ được quy định rất rõ ràng.
Công tác cán bộ (nhân sự) cũng được lựa chọn nhằm đáp ứng việc vận hành hệ thống đã được thiết kế.
Để thiết lập Mô hình và cung cách quản lý hệ thống đòi hỏi sự quyết tâm cao của Lãnh đạo bộ và các cơ quan chức năng.
2.2 Giải pháp trước mắt
Trong khi chờ đợi một mô hình và hệ thống được thiết kế, các giải pháp trước mắt vừa phải đáp ứng nhiệm vụ cấp thời song cũng cần phải nhằm tới định hướng lâu dài.
Việc củng cố các Ban quản lý của Bộ là rất cần thiết. Tuy nhiên cần định hướng theo mô hình Ban quản lý đầu tư xây dựng chứ không nên là Ban quản lý dự án. Hiện nay còn khá nhiều BQLDA khu vực. Các ban này đang hoạt động như các Ban quản lý dự án, nhưng lại là nhiều dự án cùng lúc. Gíam đốc ban quản lý đương nhiên sẽ là giám đốc của tất cả dự án. Như vậy bản thân giám đốc không thể quán xuyến hết các công việc của nhiều dự án. Gíam đốc Ban quản lý đầu tư xây dựng sắp tới chỉ nên làm nhiệm vụ chủ đầu tư (thay mặt Bộ), tất cả các dự án đều cần có Gíam đốc ban quản lý dự án giành toàn bộ thời gian cho một dự án cụ thể. Sau khi dự án kết thúc Gíam đốc BQLDA đó sẽ được điều động sang dự án khác và rất có thể không đảm đương cương vị Gíam đốc BQLDA.
Cần nghiên cứu tổ chức lại các cơ quan giúp việc Bộ trưởng về đầu tư xây dựng như Ban chuẩn bị đầu tư, Cục QLXDCT, bộ phận của Vụ kế hoạch. Cần sớm quy định "dây chuyền" xử lý công việc liên quan đến đầu tư xây dựng, trong đó thấy rõ "đường đi" của Dự án, trách nhiệm từng công đoạn và bố trí cán bộ hợp lý.
Đổi mới công tác đấu thầu, chọn thầu và giám sát chế tài các nhà thầu. Những công trình quan trọng hay phức tạp cần ưu tiên lựa chọn theo các tiêu chí kỹ thuật. Năng lực nhà thầu xây dựng cũng không nên chỉ xét trên “bài dự thi” như hiện nay. Qua hội thảo “đấu thầu chuyên nghiệp” do Bộ KHĐT tổ chức gần đây (do WB tài trợ), các chuyên gia Trung quốc đã trình bày kinh nghiệm rằng Trung quốc hiện nay hầu hết đã thuê Tư vấn đấu thầu chuyên nghiệp (không thuộc chủ đầu tư) thực hiện các dịch vụ từ chuẩn bị hồ sơ mời thầu, đánh giá hồ sơ dự thầu (tất nhiên lựa chọn cuối cùng là quyền của chủ đầu tư nhưng không thể chọn 1 nhà thầu ngoài danh sách đề nghị của Tư vấn đấu thầu). Chúng ta cũng nên khuyến khích các tổ chức Tư vấn đấu thầu chuyên nghiệp. Họ không chỉ chấm thầu trên cơ sở “bài thi” mà còn phải thẩm tra thực tế năng lực của các nhà thầu. Sự sơ suất hoặc cố tình gian lận của cán bộ đấu thầu có thể dẫn đến phá sản của doanh nghiệp này ngoài vấn đề liên quan đến cơ quan bảo vệ pháp luật. Hiện nay nếu cán bộ của Chủ đầu tư có vi phạm thì chỉ có thể xử lý kỷ luật mà không thể chế tài cơ quan thực hiện.
Cũng có tình trạng các chủ đầu tư, tuy không tin tưởng năng lực nhà thầu nhưng lại vẫn phải chọn nhà thầu đó nếu họ đạt điểm cao nhất trong bài dự thầu. Nếu Tư vấn đấu thầu chuyên nghiệp không lựa chọn nhà thầu đó vào danh sách cuối cùng (có lý do) chủ đầu tư sẽ không phải bất đắc dĩ chấp nhận nhà thầu này trúng thầu.
Công tác Thông tin về đầu tư cần được quan tâm hơn. Website của Bộ NN&PTNT cần bổ sung thêm mục về Qủan lý dự án đầu tư mục này liên kết với các web của các dự án. Các dự án từ nhóm A trở lên cần mở trang web từ khi xây dựng dự án tới khi kết thúc giai đọan thực hiện xây dựng dự án. Các trang web sẽ có những thông tin về dự án (mục tiêu, nhiệm vụ, quy mô, giá thành…). Các thông tin thực hiện dự án, những vấn đề nảy sinh sẽ được các chủ đầu tư cập nhật hàng ngày. Truy cập trang web dự án ai cũng có những thông tin mới nhất về dự án, các cán bộ lãnh đạo và những đối tác tham gia dự án có thể biết rất rõ tình hình thực hiện dự án. Công đồng dân cư có thể thông qua mục “Ý kiến người dân” để phản hồi, hỏi những vấn đề mà dự án tác động vào cộng đồng. Thông qua trang thông tin này Gíam sát của công đồng cũng được thực hiện dễ dàng và nhanh chóng./.
Trang thông tin về Qủan lý đầu tư của Bộ NN&PTNT cũng có thể cung cấp cho các nhà quản lý, các nhà Tư vấn, thầu xây dựng nắm rõ các thông tin mới nhất về các Dự án đầu tư, các thông tin về đấu thầu, chọn thầu. Mọi người cũng có thể truy cập để xem Dự án đã “đi” đến đâu, hồ sơ dự án đang được xử lý ở công đọan nào, do cơ quan nào thực hiện. Một khi thông tin dự án được công khai trên mạng sẽ có tác dụng thúc đẩy tất cả các khâu quản lý và thực hiện dự án chuyển động tốt hơn./.
|