CẢI CÁCH HỆ THỐNG

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

LÀ RÚT NGẮN THỜI GIAN THỰC HIỆN DỰ ÁN

                                                                   TS. Phạm Văn Khánh

                                                       Vụ Kinh tế xây dựng- Bộ Xây dựng

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng có hưởng rất lớn đến tiến độ giải ngân và tiến độ thực hiện của dự án đầu tư xây dựng công trình. Nếu hệ thống văn bản quy phạm pháp luật không đầy đủ, không đồng bộ, chồng chéo thì các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng sẽ bị động trong quá trình thực hiện, mất nhiều thủ tục và thời gian, đôi khi gây tranh chấp không cần thiết. Có nhiều giải pháp để đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án, đẩy nhanh tiến độ giải ngân là một giải pháp hữu hiệu nhằm đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án và rút ngắn thời gian thực hiện dự án. Trong bài viết này tác giả đưa ra giải pháp đẩy nhanh tiến độ giải ngân nhằm rút ngắn thời gian thực hiện dự án bằng việc cải cách (hoàn thiện) hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác giải ngân của hợp đồng xây dựng và dự án đầu tư xây dựng công trình..

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác giải ngân của hợp đồng, dự án đầu tư xây dựng bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý dự án, quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình và hợp đồng trong hoạt động xây dựng. Hiện tại hệ thống văn bản quy phạm pháp luật này vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế, khách quan, chưa phù hợp với cơ chế thị trường và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế. Nhiều văn bản còn quy định chồng chéo, có những khái niệm liên quan đến quản lý dự án, hợp đồng trong hoạt động xây dựng còn chưa thống nhất. Thực tế nhiều dự án đầu tư xây dựng hiện nay vẫn còn bị chậm tiến độ, vượt tổng mức đầu tư xây dựng, chất lượng chưa bảo đảm, xảy ra nhiều tranh chấp trong quá trình thực hiện, kết quả làm cho vốn đầu tư bị lãng phí và kém hiệu quả. Nguyên nhân của những tồn tại này có nhiều, nhưng có nguyên nhân là do quy định của nhà nước về quản lý dự án, quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình và hợp đồng trong hoạt động xây dựng còn nhiều bất cập, cụ thể là:

- Còn thiếu một số công cụ quản lý chi phí theo cơ chế thị trường như cơ sở dữ liệu giá thị trường, chỉ số giá xây dựng;

- Phạm vi điều chỉnh của Nghị định về hợp đồng xây dựng mới bắt buộc áp dụng đối với dự án sử dụng vốn nhà nước; 

         - Chưa quy định đầy đủ về nội dung hợp đồng cho từng loại hợp đồng trong hoạt động xây dựng: Trong hoạt động xây dựng có nhiều loại hợp đồng như: Tư vấn xây dựng, xây dựng, hợp đồng thiết kế - cung cấp thiết bị công nghệ và thi công xây dựng công trình (viết tắt theo tiếng Anh là EPC), hợp đồng tổng thầu chìa khoá trao tay (viết tắt theo tiếng Anh là turnkey)...), mỗi loại hợp đồng đều có đặc thù riêng nhưng hiện nay mới có quy định cho một loại hợp đồng xây dựng chung;

- Chưa quy định đủ và còn chưa phù hợp về loại giá hợp đồng xây dựng;

- Chưa quy định đủ và rõ quyền, nghĩa vụ của các chủ thể tham gia hợp đồng xây dựng;

- Chưa quy định rõ mối quan hệ của các bên tham gia hợp đồng xây dựng;

- Chưa quy định chế tài cụ thể về trách nhiệm của các bên khi vi phạm hợp đồng xây dựng;

- Chưa quy định đầy đủ, rõ ràng về điều chỉnh hợp đồng xây dựng (khối lượng, chi phí, tiến độ và các nội dung khác);

- Chưa quy định cụ thể về xử lý tranh chấp hợp đồng xây dựng;

- Một số khái niệm liên quan đến hợp đồng xây dựng trong các văn bản khác nhau còn chưa thống nhất;

- Một số quy định chưa phản ánh được đặc điểm của sản phẩm xây dựng có tính cá biệt, đơn chiếc, nên quá trình sản xuất sản phẩm xây dựng cũng có nhiều sự khác biệt so với sản xuất sản phẩm của các ngành khác;

- Nhiều quy định chưa phù hợp với hợp đồng xây dựng trong cơ chế thị trường và thông lệ quốc tế;

Hậu quả của những bất cập nêu trên là:

- Do còn thiếu cơ sở dữ liệu giá thị trường nên việc xác định tổng mức đầu tư, dự toán chưa phù hợp làm cho việc lựa chọn nhà thầu, thanh toán đối với trường hợp chỉ định thầu khó khăn;

- Do chỉ số giá xây dựng chưa phủ kín cả nước và chưa công bố hàng tháng nên việc xác định, điều chỉnh tổng mức, dự toán, giá hợp đồng mất nhiều thời gian, nhiều khi xảy ra tranh chấp;

- Phạm vi điều chỉnh của Nghị định về hợp đồng xây dựng chỉ đối với dự án sử dụng vốn nhà nước thì hiệu quả quản lý không cao, nhất là trong những năm tới nhà nước giảm đầu tư công và tăng cường huy động các nguồn vốn ngoài nhà nước cho xây dựng và phát triển đô thị;

- Do chưa quy định đầy đủ về nội dung hợp đồng cho từng loại hợp đồng trong hoạt động xây dựng dẫn đến thực tế khó thực hiện và thực hiện tùy tiện;

- Loại giá hợp đồng còn thiếu và một vài loại giá chưa hoàn toàn phù hợp với thực tế của ngành xây dựng cũng như thị trường xây dựng Việt Nam nên khó khăn cho quá trình triển khai thực hiện các gói thầu đặc biệt (khi cả chủ đầu tư và nhà thầu không chịu rủi ro), khi giá cả biến động bất thường, chính sách pháp luật thay đổi;

- Do chưa quy định rõ quyền, nghĩa vụ của các chủ thể tham gia hợp đồng xây dựng làm cho các chủ thể thực hiện tuỳ tiện, thiếu minh bạch và tinh thần nghiêm túc trong thực hiện cam kết, quá trình thực hiện xảy ra nhiều tranh chấp;

- Do chưa quy định rõ mối quan hệ của các bên tham gia hợp đồng xây dựng dẫn đến hiệu quả hợp tác trong quá trình thực hiện thấp, gây ra nhiều thủ tục hành chính không cần thiết làm kéo dài thời gian thực hiện hợp đồng;

- Do chưa quy định chế tài cụ thể về trách nhiệm của các bên khi vi phạm hợp đồng xây dựng dẫn đến quá trình các bên thực hiện thiếu trách nhiệm, khó giải quyết khi một bên vi phạm cam kết hợp đồng;

- Do chưa quy định đầy đủ, rõ ràng về điều chỉnh hợp đồng xây dựng (chi phí, tiến độ và các nội dung khác) dẫn đến quá trình điều chỉnh hợp đồng mất nhiều thời gian, dễ tranh chấp và khó khăn trong công tác thanh tra, kiểm tra;

- Do chưa quy định cụ thể về xử lý tranh chấp hợp đồng xây dựng làm cho việc giải quyết tranh chấp trong thực tế gặp nhiều khó khăn;

- Một số khái niệm liên quan đến hợp đồng EPC còn khác nhau làm cho người thực hiện vướng mắc, phải chờ đợi giải thích và làm cho các chủ thể tham gia hợp đồng và các cơ quan nhà nước phải mất nhiều thời gian, công sức mà lẽ ra không phải làm;

- Một số quy định chưa phản ánh được đặc điểm của sản phẩm xây dựng có tính cá biệt, đơn chiếc, quá trình sản xuất sản phẩm xây dựng cũng có nhiều sự khác biệt so với sản phẩm của các ngành sản xuất khác, làm cho việc thực hiện hợp đồng gặp khó khăn, khó bảo đảm tính công bằng giữa các bên tham gia hợp đồng xây dựng;

- Nhiều quy định chưa phù hợp với hợp đồng xây dựng trong cơ chế thị trường và thông lệ quốc tế làm cản trở trong quá trình thực hiện hợp đồng của các dự án, bao gồm cả hợp đồng của các dự án ODA, kết quả là gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư, cản trở kêu gọi đầu tư;

- Do quy định không rõ ràng nên các cơ quan của Nhà nước đôi khi còn can thiệp quá sâu vào việc thương thảo, ký kết và thực hiện hợp đồng xây dựng, khiến các chủ thể tham gia hợp đồng bị động và ỷ lại trong việc thực hiện các cam kết đã ký trong hợp đồng như: Việc điều chỉnh giá hợp đồng còn phụ thuộc vào dự toán điều chỉnh, bổ sung được duyệt; việc điều chỉnh hợp đồng còn phải xin ý kiến của cấp có thẩm quyền; việc thanh toán, quyết toán hợp đồng đôi khi còn nhầm lẫn với việc thanh toán, quyết toán vốn đầu tư…

Hậu quả cuối cùng của các bất cập nêu trên là hiện nay có nhiều dự án đầu tư xây dựng bị chậm tiến độ, vượt tổng mức đầu tư được duyệt, chất lượng chưa bảo đảm, còn nhiều tranh chấp trong quá trình thực hiện, kết quả làm cho vốn đầu tư bị lãng phí và dự án kém hiệu quả. Do vậy việc đề xuất các giải pháp cải cách hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý dự án, quản lý chi phí, quản lý hợp đồng trong hoạt động xây dựng nhằm đẩy nhanh tiến độ giải ngân nhằm đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án các dự án đầu tư xây dựng là rất cần thiết.

I. Quan điểm về hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác giải ngân

Việc hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác giải ngân phải đảm bảo đúng đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, phù hợp với phong tục tập quán, trình độ quản lý của các chủ thể liên quan và hội nhập với nền kinh tế khu vực và thế giới.

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác giải ngân phải đồng bộ, không chồng chéo với các quy định liên quan khác.

Phải bảo đảm sự bình đẳng, minh bạch trong quá trình soạn thảo hợp đồng cũng như thực hiện. Thể hiện rõ quyền, nghĩa vụ, mối quan hệ của các bên trong giao dịch hợp đồng xây dựng.

II. Mục tiêu hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác giải ngân

Mục tiêu mong muốn hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác giải ngân sẽ là:

2.1. Khắc phục được những bất cập trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác giải ngân ở Việt Nam như được nêu ở trên, tạo môi trường bình đẳng, minh bạch cho các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng.

2.2. Nhằm bảo đảm trật tự kinh tế xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, nâng cao trách nhiệm của các bên khi tham gia tạo lập, mua bán sản phẩm xây dựng, nâng cao trách nhiệm của tất cả các bên tham gia vào hoạt động xây dựng, tạo hành lang pháp lý cho ngành xây dựng phát triển thì Nhà nước cần thiết phải xây dựng khuôn khổ pháp lý đồng bộ buộc người mua và người bán khi đã ký thỏa thuận đều phải nghiêm chỉnh chấp hành.

2.3. Nhằm nâng cao chất lượng công tác quản lý hợp đồng xây dựng, góp phần nâng cao chất lượng công tác quản lý các dự án đầu tư xây dựng công trình, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư của các dự án ĐTXDCT.

Việc ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác giải ngân là hết sức cần thiết; nhằm tạo đủ khung pháp lý với cách vận dụng rõ ràng, đơn giản, đồng thời có thể sử dụng chung cho các dự án đầu tư bằng các nguồn vốn trong nước và cho cả các dự án đầu tư bằng nguồn vốn khác. Thông qua việc ban hành đồng bộ chính sách này sẽ tạo khuôn khổ pháp lý đồng bộ, nhằm đẩy nhanh tiến độ, nâng cao chất lượng, giảm thất thoát, lãng phí, nâng cao hiệu quả dự án đầu tư, phát triển kinh tế đất nước nhanh và bền vững, góp phần thực hiện một trong ba đột phá mà Đảng, Quốc hội, Chính phủ đã đưa ra về hoàn thiện hệ thống thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta.

III. Các giải pháp để đạt được mục tiêu của hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công tác giải ngân

Sau khi nghiên cứu Luật Xây dựng, Luật đấu thầu, Bộ luật dân sự năm 2005, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hiện trạng về hệ thống pháp luật về quản lý chi phí và hợp đồng trong hoạt động xây dựng của Việt Nam, tham khảo tài liệu về quản lý dự án, quản lý chi phí và hợp đồng trong hoạt động xây dựng của một số nước trên thế giới, đặc biệt là nghiên cứu Luật xây dựng của nước Anh và Luật hợp đồng của Trung Quốc (nước có điều kiện kinh tế- xã hội tương đồng với Việt Nam), tác giả cho rằng giải pháp tốt nhất để bảo đảm trật tự kinh tế xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, nâng cao trách nhiệm của các bên khi tham gia tạo lập, mua bán sản phẩm xây dựng, tạo hành lang pháp lý cho ngành xây dựng phát triển là chuyển toàn bộ nội dung hoàn thiện về hợp đồng xây dựng trong Nghị định về hợp đồng xây dựng vào Luật Xây dựng sửa đổi, bởi vì theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật ( Điều 8) thì “khi văn bản có hiệu lực thì thi hành được ngay” (quy định này là phù hợp với quy định của các nước phát triển) do đó trong Luật Xây dựng chúng ta quy định càng đầy đủ, cụ thể đối với những nội dung có tính ổn định thì càng tốt, hạn chế văn bản hướng dẫn dưới Luật dẫn đến bất cập trong việc Luật ban hành phải chờ Nghị định và Thông tư mới đi vào cuộc sống.

Tuy nhiên để đưa các nội dung sửa đổi, hoàn chỉnh các quy định về hợp đồng xây dựng của Nghị định vào Luật Xây dựng sửa đổi thì cần phải chờ thời gian dài, hiện nay thực tế quản lý đang rất cần phải có quy định pháp luật về quản lý dự án, quản lý chi phí và hợp đồng xây dựng đã sửa đổi hoàn chính các bất cập nêu ở trên, do vậy tác giả cho rằng trước mắt Chính phủ ban hành Nghị định sửa đổi Nghị định về hợp đồng xây dựng ở mức độ Nghị định, sau thời gian nữa khi sửa Luật Xây dựng chúng ta sẽ đưa các quy định này vào trong Luật Xây dựng sửa đổi.

Nghị định về hợp đồng trong hoạt động xây dựng sửa đổi sẽ được hoàn chỉnh trên cơ sở Luật xây dựng, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản, Nghị định về hợp đồng trong hoạt động xây dựng hiện tại, Bộ luật dân sự và các văn bản khác có liên quan. Đi kèm theo Nghị định sẽ có thông tư hướng dẫn thực hiện và một số mẫu hợp đồng công bố cho tham khảo để tạo hệ thống văn bản pháp lý và công cụ đồng bộ.

Yêu cầu của hệ thống các văn bản hoàn thiện về hợp đồng xây dựng nêu trên là phải đáp ứng được các quan điểm, mục tiêu của việc hoàn thiện cơ chế chính sách liên quan đến giải ngân của hợp đồng xây dựng và dự án đầu tư, khắc phục được những tồn tại hiện nay về cơ chế chính sách trong quản lý dự án, quản lý chi phí và hợp đồng xây dựng. Các giải pháp cụ thể là:

(i) Phải triển khai sửa đổi, hoàn thiện Luật Xây dựng theo hướng khắc phục các tồn tại đã nêu trên, hạn chế việc chờ Nghị định, Thông tư mới thực hiện được Luật;

(ii) Xây dựng cơ sở dữ liệu giá xây dựng theo thị trường công bố rộng rãi;

(iii) Xây dựng, công bố chỉ số giá xây dựng hàng tháng và trên phạm vi cả nước;

(iv) Xây dựng Nghị định sửa đổi về hợp đồng trong hoạt động xây dựng trong đó:

- Quy định phạm vi áp dụng cho tất cả các dự án đầu tư xây dựng trên lãnh thổ Việt Nam;

- Quy định và hướng dẫn đầy đủ nội dung về hợp đồng xây dựng cho tất cả các loại hợp đồng xây dựng;

- Quy định bổ xung một số loại giá hợp đồng xây dựng cho phù hợp với thực tế ngành xây dựng và thông lệ quốc tế;

- Quy định rõ quyền, nghĩa vụ, mối quan hệ của các bên tham gia hợp đồng;

- Có chế tài cụ thể, đủ mạnh cho việc xử phạt vi phạm hợp đồng;

- Quy định và hướng dẫn đủ cho giải quyết tranh chấp hợp đồng;

- Quy định và hướng dẫn cụ thể cho các trường hợp điều chỉnh giá hợp đồng, điều chỉnh hợp đồng.

- Có các mẫu hợp đồng phù hợp với thông lệ quốc tế và điều kiện của Việt Nam;

(v) Sửa đổi một số quy định trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản, Luật Đấu thầu liên quan đến triển khai thực hiện hợp đồng EPC và giá hợp đồng xây dựng.

Kết luận

       Nếu chúng ta thực hiện được các giải pháp về hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến quản lý chi phí và hợp đồng trong hoạt động xây dựng nêu trên thì chắc chắn chúng ta sẽ khắc phục được những tồn tại của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến cống tác giải ngân hiện nay, chúng ta sẽ đẩy nhanh tiến độ giải ngân của các hợp đồng, tiến độ thực hiện các dự án đầu tư xây dựng, nâng cao chất lượng công trình, tăng thu nhập cho người lao động, nâng cao hiệu quả đầu tư của các dự án, góp phần phát triển kinh tế đất nước và thực hiện thành công Nghị quyết Đại hội XI của Đảng cộng sản Việt Nam./.

Đóng góp ý kiến về bài viết này